서울고등법원 2010. 4. 29. 선고 2009누29662 판결 개발제한구역훼손부담금부과처분취소

1심취소, 원고승

주문

판결이유

AI 요약

경춘선 복선전철화사업의 개발제한구역 훼손부담금 감면대상 여부

결과 요약

한국철도시설공단이 시행하는 경춘선 복선전철화사업은 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제34조 제3호에 따른 부담금 감면대상에 해당하므로, 감면규정을 적용하지 않고 부과된 훼손부담금 중 적법한 부담금의 범위를 넘는 부분은 위법하여 취소되어야 함.

사실관계

원고(한국철도시설공단)는 철도산업발전기본법 및 구 한국철도시설공단법에 따라 설립된 법인으로, 국가가 추진하는 경춘선 복선전철화사업 중 망우-금곡 간 17.2km 건설사업(이 사건 사업)을 시행 중임.
이 사건 사업은 개발제한구역 내 토지형질변경을 수반하며, 원고는 피고(행정청)로부터 특별조치법 제12조에 따른 토지형질변경허가를 받음.
피고는 특별조치법 제21조에 따라 원고에게 개발제한구역 훼손부담금을 부과하였음.
당초 피고는 이 사건 사업이 시행령 제34조 제3호에 정한 100분의 50 감면대상에 해당한다고 보아 부담금을 감면하여 부과하였음.
그러나 2008. 9. 11. 피고는 이 사건 사업이 감면 대상에 해당하지 않는다는 이유로 기존 감면분 3,054,152,490원을 추가 부과하고, 신규 부과분 457,169,980원에도 감면규정을 적용하지 않아 총 3,511,322,470원의 부담금을 부과함(이 사건 처분).

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

개발제한구역 훼손부담금 감면대상 해당 여부

쟁점: 한국철도시설공단이 시행하는 경춘선 복선전철화사업이 구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령 제34조 제3호에서 정한 부담금 감면대상인 '국가가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로서 국가에 귀속되는 철도의 설치'에 해당하는지 여부.
법리:
- 부담금은 개발제한구역 훼손 억제 및 관리 재원 확보에 입법 취지가 있음.
- 그러나 국가나 지방자치단체가 직접 시행하는 공공용 시설 및 공용 시설의 설치는 위 입법 취지에 저촉되지 않으므로 감면 규정을 둠.
- 시행령 제34조 단서는 국가가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로서 국가에 귀속되는 철도의 설치에 대하여는 부담금을 100분의 50 감경하도록 규정함.
- 대행(대행)은 대행기관이 자신의 명의와 책임하에 본래 행정기관의 법령상 권한을 행사하되, 그 법률적 효과가 본래 권한자인 행정기관이 직접 행사한 것처럼 의제되는 것을 의미함.
법원의 판단:
- 이 사건 사업의 형식상 시행자는 원고이나, 실질적으로 국가가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로서 국가에 귀속되는 철도의 설치에 해당하는지 여부가 감면규정 적용의 핵심임.
- 원고가 이 사건 사업을 시행하는 것은 국토해양부장관(당시 건설교통부장관)을 대행하여 하는 것임(철도시설발전기본법 제19조 제2항, 같은 법 시행령 제28조 제1호).
- 원고가 건설교통부장관의 업무에 해당하는 국가 추진 철도시설 건설사업을 집행함에 있어 건설교통부장관을 대행하는 경우, 그 범위 안에서 원고는 철도의 관리청으로 간주됨(철도시설발전기본법 제19조 제2항, 제3항, 철도산업발전기본법 시행령 제28조 제1호).
- 철도시설의 원칙적 국가소유(철도산업발전기본법 제20조 제1항) 및 일반철도 건설비용의 국고부담 원칙(구 철도건설법 제20조)이 명시되어 있음.
- 구 한국철도시설공단법 제24조는 원고가 건설한 철도시설 등과 관련한 자산 및 부채는 사업 종료와 동시에 모두 국가에 포괄승계된다고 규정하여, 이 사건 사업 종료 시 그 자산 및 부채가 모두 국가 소유로 귀속될 것이 예정되어 있음.
- 위 제반 사정과 부담금 부과 및 감면규정의 입법 취지를 종합할 때, 원고가 건설교통부장관을 대행하여 이 사건 사업을 시행하는 것은 건설교통부장관이 직접 이 사건 사업을 시행한 것과 동일한 법률적 효과를 가지는 것으로 의제됨.
- 결론적으로, 이 사건 사업은 위 감면규정에 의한 부담금 감면대상에 해당함.
- 따라서 이 사건 처분으로 부과된 부담금 3,511,322,470원 중 100분의 50을 감경한 적법한 부담금 228,584,990원을 초과하는 부분(3,282,737,480원)은 위법하므로 취소되어야 함.

검토

본 판결은 행정청이 실질적인 법률관계와 입법 취지를 고려하지 않고 형식적인 사업 주체만을 기준으로 부담금을 부과한 처분을 위법하다고 판단함으로써, 행정의 합목적성과 실질적 정의를 구현한 사례임.
특히, '대행'의 법률적 의미를 명확히 해석하여 대행기관의 행위가 본래 권한자의 행위와 동일한 법률적 효과를 가진다고 의제함으로써, 공공사업의 효율적 추진과 법적 안정성을 동시에 확보하려는 취지를 반영함.
개발제한구역 훼손부담금 감면규정의 적용에 있어 사업의 실질적 성격과 국가 귀속 여부를 중요하게 판단하여, 유사한 공공사업에 대한 부담금 부과 시 중요한 선례가 될 것으로 보임.

서울고등법원

판결

원고, 항소인

한국철도시설공단 (소송대리인 법무법인 ○원 담당변호사 ○○○)

피고, 피항소인

구리시장 (소송대리인 법무법인 ○언 담당변호사 ○○○)

제1심판결

의정부지법 2009. 8. 18. 선고 2009구합831 판결

변론종결

2010. 4. 1.

주 문

1. 제1심판결을 취소한다. 2. 피고가 2008. 9. 11. 원고에게 한 개발제한구역 내 행위허가에 따른 훼손부담금 3,511,322,470원의 부과처분 중 228,584,990원을 초과하는 부분을 취소한다. 3. 소송총비용은 피고가 부담한다.

청구취지 및 항소취지

주문과 같다.

이 유

1. 처분의 경위 가. [원고의 지위] 원고는 2003. 12. 31. 철도산업발전기본법 제20조 제3항 및 구 한국철도시설공단법(2009. 1. 30. 법률 제9391호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따라, 국가의 철도시설 관련 업무를 체계적이고 효율적으로 추진하기 위한 집행조직으로 철도청 및 고속철도건설공단의 관련 조직을 통·폐합하여 설립된 법인으로서 철도시설의 건설 및 관리와 이에 부대되는 사업의 시행을 목적으로 하는바, 국가가 추진하는 경춘선 복선전철화사업 중 망우－금곡 간 17.2㎞ 건설사업(이하 ‘이 사건 사업’)을 시행하고 있다(갑 제4호증). 나. [제1, 2차 개발제한구역 훼손부담금 부과처분] 원고는 이 사건 사업의 시행과정에서 선로, 터널 등 철도시설물의 설치로 인하여 개발제한구역 내의 토지형질변경이 수반됨에 따라 피고로부터 아래와 같이 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법’(2009. 2. 6. 법률 제9436호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘특별조치법’) 제12조에 따른 토지형질변경허가를 받으면서 특별조치법 제21조에 따른 개발제한구역 훼손부담금(이하 ‘부담금’) 부과처분을 받았다(갑 제1, 2호증 가지번호 포함).

순번	처분일	소재지	개발제한구역 훼손부담금
1	2007. 5. 28.	구리시 갈매동 (지번 1 생략)외 192필지 합계 68,826㎡	2,558,963,350원
2	2008. 1. 3.	구리시 갈매동 (지번 2 생략)외 35필지 합계 6,909㎡	495,189,140원

다. [이 사건 개발제한구역 훼손부담금 부과처분] 위 순번 1, 2항 기재 토지의 형질변경 허가에 따른 부담금은 원래 위 각 항에 기재된 부담금 액수의 2배인데, 피고는 이 사건 사업이 구 ‘개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령’(2008. 11. 28. 대통령령 제21139호로 전부 개정되기 전의 것, 이하, ‘시행령’) 제34조 제3호에 정한 100분의 50의 부담금 감면대상인 철도건설사업에 해당한다고 보아 위와 같이 부과처분을 하였다가, 2008. 9. 11. 다시 이 사건 사업이 위 감면 대상에 해당하지 않는다는 이유로 위 순번 1, 2항 기재 부담금에 대한 감면분 3,054,152,490원(= 2,558,963,350원 ＋ 495,189,140원, 감면된 100분의 50 부분)을 추가로 부과하고, 아울러 구리시 갈매동 17 외 71필지 합계 6,313㎡에 대하여 감면규정을 적용하지 아니한 부담금 457,169,980원을 함께 부과하였다[그 부담금 합계 3,511,322,470원(= 3,054,152,490원 ＋ 457,169,980원)의 부과처분을 합쳐서 ‘이 사건 처분’](갑 제3, 5호증 가지번호 포함). 2. 원고의 주장 원고는, 이 사건 사업은 국가가 추진하는 사업을 원고가 국유재산인 철도시설물의 관리청의 지위에서 대신 집행하는 형태로 진행되는 것으로서 위 시행령에 정한 100분의 50 감면대상에 해당하는데도 피고가 이를 감면하지 아니한 것은 위법하다고 주장한다. 3. 관계 법령 별지 기재와 같다. 4. 이 사건 사업이 부담금 감면대상인지 여부 가. 부담금 및 감면규정의 입법 취지 부담금은 대규모 건축물 등 시설의 무분별한 입지로 인한 개발제한구역의 훼손을 억제하는 한편, 상대적으로 낙후된 개발제한구역의 정비 및 주민지원을 위한 사업재원을 확보하는 등 개발제한구역의 관리를 위한 재원을 확보하기 위한 데에 입법 취지가 있다(대법원 2004. 10. 15. 선고 2003두13243 판결 참조). 그러나 국가나 지방자치단체가 직접 시행하는 공공용 시설 및 공용 시설의 설치로 인하여 토지의 형질변경이 이루어지는 경우에는 위와 같은 입법 취지에 저촉되지 아니하므로, 특별조치법 제23조 제2호는 일정한 경우에 그 부담금을 감면할 수 있다고 규정하고, 시행령 제34조 단서는 국가가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로서 국가에 귀속되는 철도의 설치에 대하여는 부담금을 100분의 50으로 감경하는 것으로 규정하고 있다. 나. 이 사건 사업에 대한 판단 (1) 이 사건 사업에 대한 건설교통부장관의 실시계획 승인 고시의 사업시행자는 원고이고, 그에 따라 피고로부터 토지형질변경 허가를 받은 것도 원고이다(갑 제1호증의2, 갑 제4호증). 따라서 형식상은 원고가 이 사건 사업의 시행주체이지만, 실질적인 면에서 이 사건 사업이 국가가 사업시행자가 되어 직접 설치하는 것으로서 국가에 귀속되는 철도의 설치에 해당하는 것으로 볼 수 있는지 여부에 따라 위 감면규정의 적용 여부가 결정된다고 할 것이다. 그런데 이 사건 사업을 원고가 시행하는 것은 국토해양부장관(이 사건 사업 당시는 건설교통부장관, 이하 ‘건교부장관’)을 대행하여 하는 것인 점(철도시설발전기본법 제19조 제2항, 같은 법 시행령 제28조 제1호), 원고가 건교부장관의 업무에 해당하는 국가 추진의 철도시설 건설사업을 집행함에 있어 건교부장관을 대행하는 경우 그 범위 안에서 원고는 철도의 관리청으로 간주되는 점(철도시설발전기본법 제19조 제2항, 제3항, 철도산업발전기본법 시행령 제28조 제1호), 대행(대행)이란 대행기관이 자신의 명의와 책임하에 본래의 행정기관의 법령상의 권한을 행사하되, 그 법률적 효과가 마치 본래의 권한자인 행정기관이 직접 행사한 것처럼 의제하는 것을 의미한다고 해석되는 점, 한편 철도산업발전기본법 제20조 제1항은 철도시설의 원칙적 국가소유를, 구 철도건설법 제20조는 일반철도의 건설비용의 국고부담 원칙을 각 명시하고 있고, 구 한국철도시설공단법 제24조는 원고가 건설한 철도시설 등과 관련한 자산 및 부채는 사업종료와 동시에 모두 국가에 포괄승계된다고 규정되어 있어 이 사건 사업종료와 동시에 그 자산 및 부채는 모두 국가 소유로 귀속될 것이 예정되어 있는 점 등 제반 사정과 앞에서 본 부담금 부과 및 그 감면규정의 입법 취지를 종합해 보면, 원고가 건교부장관을 대행하여 이 사건 사업을 시행하는 것은 건교부장관이 직접 이 사건 사업을 시행한 것과 동일한 법률적 효과를 가지는 것으로 의제된다고 할 것이므로, 결국 이 사건 사업은 위 감면규정에 의한 부담금 감면대상에 해당한다고 봄이 상당하다. (2) 따라서 이 사건 처분으로 부과된 부담금 합계 3,511,322,470원 중 구리시 갈매동 17외 71필지에 대한 부담금 457,169,980원 가운데 100분의 50을 감경한 적법한 부담금 228,584,990원을 초과하는 부분(3,282,737,480원)은 위법하다 할 것이므로 그 부분의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다. 5. 결론 그렇다면, 이 사건 처분 중 위 적법한 부담금의 범위를 넘는 부분의 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용할 것인바, 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 이에 제1심판결을 취소하고, 이 사건 처분 중 위 228,584,990원을 초과하는 부분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다. [별지 관계 법령 생략]

판사 박병대(재판장) 이주헌 이언학

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