서울고등법원 2010. 9. 29. 선고 2009누25325 판결 영업정지처분취소

피고항소기각

주문

판결이유

AI 요약

학원 수강료 초과 징수 혐의에 대한 행정처분 적법성 판단

결과 요약

피고의 항소를 기각하고, 원고에 대한 영업정지 처분은 위법하다고 판단함.

사실관계

원고는 서울 강남구 대치동에서 렉스김어학원을 운영함.
피고는 2007. 12. 20. 학원수강료 조정위원회를 열어 246개 학원의 수강료를 종전 결정액에서 4.9% 일괄 인상하기로 결정하고, 2007. 12. 28. 원고에게 이 사건 조정명령을 통보함.
피고는 2008. 2. 28. 특별조사에서 원고가 이 사건 조정명령에서 정한 수강료를 100% 초과하여 받은 사실을 적발함.
원고는 2008. 10. 9. 피고에게 이 사건 조정명령에 따른 수강료를 100% 초과하는 수강료통보서를 보냄.
피고는 2008. 10. 17. 원고에게 '적정수강료 산출 시스템' 검토 완료 시까지 이 사건 조정명령 기준 준수를 요청함.
피고는 2008. 11. 13. 특별조사에서 원고가 통보서 내용에 따라 수강료를 게시하고 받은 사실을 확인함.
피고는 2009. 1. 22. 원고에게 학원법 제17조 및 이 사건 조례 제10조에 따라 '수강료 초과징수 2차(100% 이상): 40점'을 이유로 14일 영업정지처분(이 사건 처분)을 함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

처분 근거와 이유 제시 여부

행정처분 시 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우, 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 위법하지 않음.
피고는 이 사건 처분 당시 원고에게 2차에 걸친 수강료 100% 초과징수를 위반사항으로 하여 학원법 제17조와 이 사건 조례 제10조를 근거 법령으로 제시하였으므로, 원고는 처분 근거를 충분히 알 수 있었음.
원고의 주장은 이유 없음.

학원법 제17조 제1항 제7호 해당 여부 및 처분사유 추가의 적법성

학원법 제15조 제3항은 학원설립·운영자 또는 교습자가 표시·게시한 수강료 등을 초과하여 징수하는 것을 금지함.
학원법 제17조 제1항 제7호는 제15조 제3항 위반 시, 제9호는 그 밖에 법 또는 법에 따른 명령 위반 시 행정처분 사유로 규정함.
이 사건 조례 시행규칙은 수강료 초과징수와 관계규정에 의한 시정명령 미이행을 구분하여 행정처분 기준을 달리 정하고, 시정명령 미이행에 더 무거운 처분을 부과함.
피고는 이 사건 처분 당시 '수강료 초과징수 2차(100% 이상)'를 처분사유로 삼았고, 이 사건 조례 시행규칙의 '수강료' 관련 위반사항을 적용하여 벌점을 산정했으므로, 학원법 제17조 제1항 제7호를 적용하여 처분한 것으로 봄이 타당함.
원고는 2008. 11. 13. 특별조사 당시 이 사건 통보서에 기재한 수강료를 게시하고 징수했을 뿐이며, 이는 학원법 등 관련 규정에서 학원설립·운영자가 스스로 정하여 표시·게시한 수강료 등을 초과한 금액을 징수한 경우에 해당한다고 보이지 않음.
학원법 제17조 제1항 제7호와 제9호는 규정 대상 사유가 다르고, 피고 또한 각 규정 위반에 따른 행정처분 제재 종류를 달리 정하고 있음.
피고가 이 사건 처분사유로 학원법 제17조 제1항 제9호를 추가하는 것은 기본적 사실관계에 동일성이 인정되지 않는 사유를 추가하는 것이므로 허용될 수 없음.
설령 학원법 제17조 제1항 제9호를 처분사유로 추가할 수 있다고 보더라도, 원고는 2008. 11. 13. 특별조사 당시 이 사건 조정명령을 2차로 위반했다고 볼 수 없음.
피고는 2007. 12. 28. 이 사건 조정명령 당시 조정명령의 유효 기간을 정하지 않았고, 학원법 및 시행령에도 수강료 조정명령의 유효 기간 규정이 없음.
학원법 제6조, 시행령 제5조, 제7조에 따르면, 학원 위치 또는 교습과정 변경 외의 사항(수강료 포함) 변경 시에는 교육감에게 통보하면 충분하고 수리 절차를 요하지 않음.
원고가 2008. 10. 9. 피고에게 보낸 수강료통보서는 학원법 제15조 제1, 2항, 제6조, 시행령 제7조 제2항에 따른 수강료 변경 통보에 해당하며, 이는 이 사건 조정명령의 대상이 아님.
따라서 원고가 위 수강료 변경 통보대로 수강료를 받았다고 하여 이 사건 조정명령을 위반한 것으로 볼 수 없음.

검토

본 판결은 행정처분의 적법성을 판단함에 있어 처분 사유의 명확성과 처분 사유 추가의 동일성 원칙을 엄격하게 적용하고 있음.
특히 학원법상 수강료 조정명령의 효력 범위와 수강료 변경 통보의 법적 성격을 명확히 구분하여, 학원 운영의 자율성을 존중하는 입장을 보임.
수강료 조정명령에 유효 기간이 명시되지 않은 경우, 학원이 새로운 수강료를 적법하게 통보하였다면 기존 조정명령 위반으로 볼 수 없다는 점을 명확히 하여, 행정청의 자의적인 처분 집행을 제한함.
이는 학원 운영자에게 예측 가능성을 제공하고, 행정청의 권한 남용을 방지하는 데 기여하는 판결로 평가됨.

서울고등법원

판결

원고, 피항소인

주식회사 렉스김잉글리쉬 (소송대리인 법무법인 ○우 담당변호사 ○○○)

피고, 항소인

서울특별시 강남교육청 교육장 (소송대리인 법무법인 ○무법무공단 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

변론종결

2010. 9. 1.

제1심판결

서울행정법원 2009. 7. 23. 선고 2009구합3248 판결

주 문

1. 피고의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 피고가 부담한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지 피고가 2009. 1. 22.(처분일로 기재한 2009. 1. 23.은 2009. 1. 22.을 잘못 적은 것이다) 원고에게 한 14일 영업정지처분을 취소한다. 2. 항소취지 제1심 판결을 취소한다. 원고의 청구를 기각한다.

이 유

1. 처분 경위 가. 원고는 서울 강남구 대치동에서 초·중등학생을 대상으로 영어를 교육하는 렉스김어학원(이하 ‘이 사건 학원’이라고 한다)을 운영하고 있다. 나. 피고는 2007. 8. 28. 원고를 포함한 학원 및 평생직업교육학원, 교습소 운영자들로 구성된 강남교육청 학원운영협의회장에게 수강료 등을 일률적으로 전년 대비 8% 인상하겠다는 내용(이하 위와 같이 인상된 돈을 ‘종전 결정액’이라고 한다)을 알렸다. 위 협의회장은 2007. 11. 5. 피고에게 종전 결정액을 추가 인상해 줄 것을 요청하였다. 다. 피고는 2007. 12. 20. 서울특별시 강남교육청 학원수강료 조정위원회를 열어 원고를 포함한 246개 학원에 대한 수강료 인상 여부를 심의하여 종전 결정액에서 4.9%를 일괄 인상하기로 결정하였고, 2007. 12. 28. 이 사건 학원에 위와 같은 내용을 담은 학원수강료 개별조정명령(이하 ‘이 사건 조정명령’이라고 한다)을 통보하였다. 피고는 2008. 2. 28. 실시한 학원 특별조사에서 원고가 이 사건 조정명령에서 정한 수강료를 100% 초과한 수강료를 받은 사실을 적발하였다. 라. 원고는 2008. 10. 9. 피고에게 이 사건 조정명령에 따라 조정된 수강료를 100% 초과하는 수강료를 받겠다는 수강료통보서(이하 ‘이 사건 통보서’라고 한다)를 보내왔는데, 그 내용은 다음과 같다.

교습과목	교습시간	학급정원	월 수강료
초등영어	주 4시간	8	350,000원
초등영어	주 4시간 20분	10	370,000원
중등영어	주 4시간 20분	10	380,000원
중등영어	주 2시간 10분	8	200,000원

마. 피고는 이 사건 통보서 내용을 검토한 후 2008. 10. 17. 원고에게, 현재 개발·시범운영중인 ‘적정수강료 산출 시스템’에 의한 수강료 과다 여부에 대한 검토가 완료될 때까지 이 사건 조정명령에 따른 수강료 기준을 준수해 줄 것을 요청하였다. 피고는 2008. 11. 13. 특별조사를 실시하여 원고가 이 사건 통보서 내용에 따라 수강료를 게시하고(을 제6호증), 게시된 수강료를 받은 사실을 확인하였다. 바. 피고는 2009. 1. 22. 원고에게, 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률(이하 ‘학원법’이라고 한다) 제17조 및 서울특별시 학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 조례(이하 ‘이 사건 조례’라고 한다) 제10조에 따라, 위반사항을 ‘수강료 초과징수 2차(100% 이상) : 40점’으로 한 14일 영업정지처분(갑 제3호증, 이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 【인정근거 : 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증, 을 제1 내지 11호증, 을 제14 내지 18호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지】 2. 이 사건 처분의 적법 여부에 대한 판단 가. 관계법령 별지 기재와 같다. 나. 처분 근거와 이유를 제시하지 않았다는 주장에 관한 판단 원고는, 피고가 이 사건 처분 당시 학원법 제17조와 이 사건 조례 제10조만을 법적 근거로 제시하였을 뿐 처분 근거와 이유를 제시하지 않았다고 주장한다. 행정처분을 할 때 당사자가 그 근거를 알 수 있을 정도로 상당한 이유를 제시한 경우에는 당해 처분을 한 근거와 이유를 구체적 조항 및 내용까지 명시하지 않았더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법하게 되는 것은 아니다. 위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 처분 당시 원고에게 2차에 걸친 수강료 100% 초과징수를 위반사항으로 하여 그 근거 법령으로 학원법 제17조와 이 사건 조례 제10조를 들었다. 원고는 이 사건 처분을 한 근거를 충분히 알 수 있었을 것이므로, 위 주장은 이유 없다. 다. 학원법 제17조 제1항 제7호에 해당하지 않는다는 주장에 관한 판단 1) 원고는 다음과 같이 주장한다. 피고는 학원법 제17조 제1항 제7호, 제15조 제3항을 근거로 원고가 수강료를 초과징수하였다고 하여 이 사건 처분을 하였다. 그러나 원고는 학원법 제15조 제3항에 따라 ‘표시·게시한’ 수강료를 초과하여 징수한 사실이 없고, 단지 피고가 이 사건 조정명령에 따라 정한 수강료를 초과하여 징수한 사실이 있을 뿐이다. 원고가 한 행위는 학원법 제17조 제1항 제7호에 해당하지 않는다. 피고는 이 사건 소송에서 학원법 제17조 제1항 제9호를 추가적인 처분사유로 들고 있다. 학원법 제17조 제1항 제9호에 해당하는 사유와 학원법 제17조 제1항 제7호에 해당하는 사유는 기본적 사실관계가 다르므로, 피고가 학원법 제17조 제1항 제9호를 추가적인 처분사유로 삼을 수 없다. 결국, 이 사건 처분은 위법하다. 2) 먼저, 피고가 이 사건 처분 당시 무엇을 처분사유로 삼았는지에 관하여 본다. 학원법 제15조는 수강료와 관련하여 수강료 등은 해당 학원설립·운영자 또는 교습자가 정하고 교육과학기술부령으로 정하는 바에 따라 이를 게시하여야 하며(제2항), 학원설립·운영자 또는 교습자는 수강료 등을 거짓으로 표시·게시하거나 표시·게시한 수강료 등을 초과한 금액을 징수하여서는 아니 된다(제3항)고 규정하고 있고, 학원법 제15조 제4항, 제21조, 학원법 시행령 제20조 제1항 제5의4는 교육장은 교육감의 권한을 위임받아 학원법 제15조 제2항에 따라 정한 수강료 등이 과다하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 수강료 등의 조정을 명할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 학원법 제17조 제1항, 제21조, 학원법 시행령 제20조 제1항을 종합하면, 교육장은 학원이 제15조 제3항을 위반하여 표시·게시한 수강료 등을 초과하여 징수한 경우(제7호)와 그 밖에 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우(제9호)에는 그 등록을 말소하거나 1년 이내 기간을 정하여 교습과정 전부 또는 일부에 대한 교습 정지를 명할 수 있고, 이 사건 조례 제10조에서는 학원법 제17조에 따른 행정처분의 종류는 경고 및 시정명령·정지·등록말소(폐지)로 하되, 정지 및 시정명령은 그 기간을 정하여야 한다고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 조례 시행규칙 제15조 (행정처분 기준) 관련 [별표 4]는 행정처분 종류를 벌점에 따라 산정하도록 정하고, 위반사항 벌점표는 위반사항을 ‘시설, 설립자, 수강료, 강사, 교습과정, 운영, 지도·감독, 연수’로 구분하여, 수강료 위반은 ‘수강료 초과징수, 수강료 변경, 수강료 미게시 또는 허위게시, 수강료 미반환’으로 나누고, 지도·감독 위반은 ‘지도·감독 거부 또는 방해, 정지명령 불이행, 관계규정에 의한 시정명령 미이행, 교습에 관한 사항 또는 통계자료 미보고 또는 허위보고, 게시된 행정처분장 훼손’으로 나누고 있다. 위반사항이 ‘수강료 초과징수’로서 적정수강료기준 초과징수 100% 이상인 경우 1차 20점, 2차 40점, 3차 60점을 벌점으로 부여하고, 위반사항이 ‘관계규정에 의한 시정명령 미이행’인 경우 1차 30점, 2차 60점, 3차 등록말소하도록 규정하고 있다. 벌점에 따른 행정처분 종류는 아래 표와 같다.

벌점(단위, 점수)	20~30	31~35	36~40	41~45	46~50	51~55	56~60	61~65	66 이상
행정처분	경고	정지 7일	정지 14일	정지 1월	정지 1.5월	정지 2월	정지 2.5월	정지 3월	등록말소

위 규정을 살펴보면, 학원법 제17조는 행정처분과 관련하여 학원법 제15조 제3항을 위반하여 표시·게시한 수강료등을 초과하여 징수한 경우(제1항 제7호)와 그 밖에 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우(제1항 제9호)를 구분하여 규정하고 있고, 피고 또한 이 사건 조례와 조례 시행규칙에서 수강료 초과징수와 관계규정에 의한 시정명령 미이행을 구분하여 그 행정처분 종류를 달리 규정하고 있으며, 특히 수강료 초과징수한 경우에 비하여 관계규정에 의한 시정명령을 미이행한 경우에 무거운 행정처분을 하도록 규정하고 있다. 위 인정사실에 의하면, 피고는 이 사건 처분 당시 수강료 초과징수 2차(100% 이상) 위반을 처분사유로 삼았고, 2008. 2. 28.과 2008. 11. 13. 실시한 특별조사에서도 원고가 징수한 수강료가 이 사건 조정명령에서 정한 수강료등을 100% 이상 초과한 사실을 확인하였으며, 이 사건 조례 시행규칙 제15조 (행정처분 기준) 관련 [별표 4] 위반사항 중 ‘수강료’ 관련 위반사항을 적용하여 벌점을 산정한 후 이 사건 처분을 하였으므로, 피고는 학원법 제17조 제1항 제7호를 적용하여 이 사건 처분을 하였다고 보는 것이 옳다. 3) 다음으로, 원고가 학원법 제17조 제1항 제7호를 위반하였는지에 관하여 본다. 위 인정사실에 의하면, 피고가 특별조사를 한 2008. 11. 13. 당시 원고는 이 사건 통보서에 기재한 수강료 등을 게시하였고 그와 같이 게시한 수강료 등을 징수하였을 뿐이다. 원고가 이 사건 조정명령에서 정한 수강료등을 초과한 금액을 징수하였다고 하여 학원법 등 관련 규정에서 학원설립·운영자 및 교습자가 스스로 정하여 표시·게시한 수강료 등을 초과한 금액을 징수한 경우에 해당한다고 보이지 않는다. 4) 피고가 이 사건 처분사유로 학원법 제17조 제1항 제9호를 추가할 수 있는지에 관하여 본다. 학원법 제17조 제1항 제7호와 제9호는 각 그 규정이 대상으로 삼는 사유가 다르고, 피고는 각 규정 위반에 따른 행정처분 제재 종류를 달리 정하고 있다. 피고가 이 사건 처분사유로 학원법 제17조 제1항 제9호를 추가하는 것은 기본적 사실관계에 동일성이 인정되지 않는 사유를 추가하는 것이므로(대법원 2008. 10. 23. 선고 2007두1798 판결 참조), 이를 허용할 수 없다. 5) 설령, 견해를 달리하여 피고가 학원법 제17조 제1항 제9호를 처분사유로 추가할 수 있다고 보는 경우에도, 아래에서 보는 바와 같이 원고는 2008. 11. 13. 피고가 한 특별조사 당시 이 사건 조정명령을 위반하여 2차로 조정명령을 위반하였다고 볼 수 없다. 피고는 2007. 12. 28. 원고가 정한 수강료 등이 과다하다고 인정하여 이 사건 조정명령을 하였으나 이 사건 조정명령 당시 조정명령이 유효한 기간을 정하지도 않았고, 학원법 및 학원법 시행령에서 학원법 제15조 제4항에 따라 수강료 조정명령을 한 경우 그 조정명령이 유효한 기간을 규정하고 있지도 않다. 그러므로 피고는 2007. 12. 28. 이 사건 조정명령 당시 원고가 정하고 있는 수강료에 대하여 조정명령을 한 것뿐이다. 그런데 학원법 제6조, 학원법 시행령 제5조, 제7조에 의하면, 학원을 설립·운영을 등록한 자가 학원법 시행령 제5조 제2, 3항에 규정된 학원설립·운영등록신청서에 정할 사항 중 학원 위치 또는 교습과정 변경에 관한 사항을 변경하는 경우에는 학원법 제6조에 따라 이를 교육감에게 변경등록하여야 하고, 교육감은 변경등록 사항이 시설기준과 교육환경에 적합한 경우에는 그 등록을 수리하여야 하는(학원법 시행령 제5조 제5항) 반면, 학원 위치 또는 교습과정 변경에 관한 사항을 제외한 사항을 변경한 경우에는 그 변경한 사항을 지체없이 교육감에게 통보하면 충분하고(학원법 시행령 제7조 제2항), 달리 교육감 또는 교육장에 의한 수리 절차를 필요로 하지 않는다(학원법 시행령 제7조 제3항). 그러므로 학원 설립·운영을 등록한 자가 변경등록 사항이 아닌 수강료를 변경한 경우에는 위 사항을 학원법 제7조 제2항 등에 따라 통보하면 되고, 그 수리를 요하거나 이를 허가받을 필요가 없다. 원고는 2008. 10. 9. 피고에게 수강료를 새로 정하여 통보서를 보냈다(갑 제5호증). 이 통보서는 학원법 제15조 제1, 2항, 제6조, 학원법 시행령 제7조 제2항에 따른 수강료 변경 통보에 해당하고, 이는 이 사건 조정명령의 대상이 아니다. 따라서 원고가 위 수강료 변경 통보 대로 수강료를 받았다 하여 이 사건 조정명령을 위반한 것으로 되지 않는다{피고는 2008. 10. 17. 원고에게 ‘수강료통보서에 대한 회신’이라는 문서에서(을 제5호증) 수강료 조정위원회 심의를 거쳐야 하는지 등 최종 결과를 알릴 예정이니 현 수강료기준액을 준수하여 줄 것을 바란다는 내용을 통보하였을 뿐 달리 원고가 통보한 수강료에 대하여 수강료 조정위원회 심의를 거치거나 수강료 조정명령을 발하지 않았다}. 3. 결론 제1심 판결은 정당하다. 피고가 한 항소를 기각한다. [별지 생략]

판사 김문석(재판장) 이형근 신혁재

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