부산고등법원 2016. 12. 23. 선고 2016누22728 판결 손실보상금증액

원고항소기각

주문

판결이유

AI 요약

재개발 사업시행계획 변경 시 보상금 산정 기준 시점 및 최초 사업시행계획의 유효성

결과 요약

원고들의 항소를 기각함.
항소비용은 원고들이 부담함.

사실관계

피고는 2007. 8. 16. 부산광역시 남구청장으로부터 최초 사업시행계획 인가를 받음.
원고들은 최초 사업시행계획이 무효이거나, 2012. 10. 19. 사업시행변경인가로 효력이 소멸되었으므로, 2012. 1. 1. 공시지가를 기준으로 보상가격을 산정해야 한다고 주장함.
피고 조합은 2003. 9. 15.경부터 추진위원회 설립 동의서, 2003. 12. 13.경부터 조합설립 동의서 및 사업시행 동의서를 징구함.
사업시행 동의서에는 '본인은 도시 및 주거환경정비법 제28조에 따라 본인의 권리가 소재한 재개발구역의 사업시행에 관하여 동의합니다'라는 내용이 기재됨.
조합설립 동의서에는 '사업계획서(안)는 추후 변경될 수 있음' 및 '조합원 총회에서 의결된 내용으로 변경키로 하고 별도 동의서 제출 없이 본 동의서로 갈음하는 것에 동의합니다'라는 내용이 기재됨.
피고 정관에는 사업시행인가를 위해 조합원 2/3 이상의 동의를 얻도록 규정됨.
2007. 8. 16. 조합원 1,219명 중 910명(74.65%)의 찬성으로 사업시행인가가 내려짐.
최초 사업시행계획 인가 당시 사업비용이 증액되고 건축물 설계 개요가 변경됨.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

최초 사업시행계획의 무효 여부

법리: 도시정비법상 사업시행계획 동의는 인가 신청 전 미리 이루어지며, 동의 방법과 정족수는 정관에 따름. 사업시행계획 내용이 확정되기 전 동의서가 작성되었더라도 구체적인 사업시행계획 작성에 관하여 조합에 위임한다는 취지가 포함되었다고 볼 수 있어 위법하다고 볼 수 없음. 동의 이후 사업시행계획 내용이 변경되더라도 동의 효력이 당연히 상실되지 않음. 다만, 조합은 변경된 사업시행계획 내용과 함께 기존 동의를 철회할 수 있음을 고지할 신의칙상 의무가 있음.
법원의 판단: 최초 사업시행계획 인가 당시 사업비용 증액 및 건축물 설계 개요 변경이 있었으나, 이러한 사정만으로 사업시행계획 동의서 및 최초 사업시행계획이 위법하다고 볼 수 없음. 조합설립 동의서에 사업시행계획 변경에 동의한다는 취지가 기재되어 있어 조합원들이 피고에게 변경 권한을 위임했다고 볼 여지가 있으므로, 하자가 중대·명백하여 최초 사업시행계획이 무효라고 볼 수 없음. 따라서 원고의 주장은 이유 없음.

비교표준지 공시지가 기준시점

법리: 도시정비법 제38조, 제40조 제1항, 제2항에 따라 사업시행인가 고시가 있을 때 토지보상법상 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 간주됨. 최초 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경되어 효력을 상실하더라도, 이는 변경 시점을 기준으로 장래를 향해 실효되었다는 의미이므로, 최초 사업시행계획 인가·고시에 따른 토지보상법상 사업인정의 효력이 상실되었다가 변경인가·고시 시점에 다시 효력이 발생하는 것으로 볼 수 없음. 토지보상법 제67조 제1항, 제2항은 재결 당시 가격을 기준으로 하되, 공익사업으로 인한 가격 변동은 고려하지 않음. 토지보상법 제70조 제1항, 제4항은 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가를 기준으로 보상하되, 지가변동률 등을 고려하여 평가하도록 규정함. 이는 개발이익 배제를 목적으로 함.
법원의 판단: 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경되어 최초 사업시행계획의 효력이 상실되었다고 하더라도, 토지보상법 제70조 제4항이 정한 '사업인정고시일'은 "최초 사업시행계획 인가 고시일"로 보아야 함. 사업시행계획 변경 시점의 공시지가에는 이미 정비사업으로 인한 개발이익이 포함될 가능성이 높음. 최초 사업시행계획 인가 고시일 전의 시점을 기준으로 하더라도 지가변동률 등을 활용하여 보상액 산정의 기준시점인 수용재결일까지의 시점수정치를 적용할 수 있으므로, 원고들에게 부당하게 불이익을 준다고 볼 수 없음.

검토

본 판결은 재개발 사업에서 사업시행계획 변경이 있더라도 최초 사업시행계획 인가 고시일이 토지보상법상 사업인정고시일이 된다는 점을 명확히 함으로써, 사업 지연으로 인한 개발이익이 보상금 산정에 반영되는 것을 방지하려는 토지보상법의 취지를 재확인함.
또한, 조합설립 동의서에 사업계획 변경에 대한 포괄적 동의 조항이 있는 경우, 변경된 사업계획에 대한 별도의 동의 철회 고지 의무 불이행이 최초 사업시행계획의 무효 사유가 되지 않는다는 점을 확인함. 이는 재개발 사업의 안정적인 추진에 기여할 수 있으나, 조합원들의 권리 보호 측면에서는 신의칙상 고지 의무의 실질적 이행 여부가 중요하게 다루어져야 할 필요가 있음을 시사함.

부산고등법원

판결

원고, 항소인

원고 1 외 2인 (소송대리인 법무법인 ○스트 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

피고, 피항소인

대연2구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 ○무 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

변론종결

2016. 12. 9.

제1심판결

부산지방법원 2016. 8. 18. 선고 2015구합1947 판결

주 문

1. 원고들의 항소를 기각한다. 2. 항소비용은 원고들이 부담한다.

청구취지 및 항소취지

1. 청구취지 피고는 원고 1에게 46,884,930원, 원고 2에게 18,765,900원, 원고 3에게 36,281,950원 및 이에 대한 2014. 12. 9.부터 2016. 8. 18.까지는 연 5%의, 그 다음 날 부터 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라. 2. 항소취지 제1심 판결 중 다음에서 추가로 지급을 명하는 부분에 해당하는 원고들 패소부분을 취소한다. 피고는 원고 1에게 17,929,910원, 원고 2에게 8,049,400원, 원고 3에게 12,281,200원 및 이에 대한 2014. 12. 9.부터 2016. 8. 18.까지는 연 5%의, 그 다음 날 부터 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

이 유

1. 제1심 판결의 인용 이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는 원고들이 당심에서 거듭 주장하는 사항에 대한 판단을 아래 2항에서 추가하는 외에는 제1심 판결 이유와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다. 2. 추가 판단 가. 원고들의 주장 피고가 부산광역시 남구청장으로부터 2007. 8. 16. 인가받은 최초 사업시행계획이 무효이거나 이후 2012. 10. 19. 사업시행변경인가를 받아 효력이 소멸되었으므로, 사업시행변경인가 고시일인 2012. 10. 24.에 가까운 2012. 1. 1.의 공시지가를 기준으로 보상가격을 산정하여야 한다. 나. 판단 1) 최초 사업시행계획의 무효 여부 가) 관련 법리 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 및 같은 법 시행령 등 관련 법령의 규정 내용 및 그 취지에 의하면, 도시정비법은 사업시행계획에 대한 동의의 시기에 관하여 인가 신청을 하기 전에 미리 하도록 규정하고 있을 뿐이고, 동의의 방법과 정족수에 관하여는 정관 등에 의한 자치법적 규율에 맡기고 있으므로, 사업시행계획의 내용이 확정되기 이전에 동의서가 작성되었다면 구체적인 사업시행계획의 작성에 관하여 조합에 위임한다는 취지가 포함되었다고 볼 수 있어 이러한 사정만으로 그 동의서가 위법하다고 볼 수 없다. 도시정비법 제28조 제6항에 의하여 사업시행계획 동의에 준용되는 도시정비법 제17조 및 도시정비법 시행령 제28조 제1항 제5호의 규정 취지에 비추어, 사업시행계획에 대한 동의 이후 사업시행계획 내용의 변경 유무에 관계 없이 동의 철회를 인정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 사업시행계획의 내용이 동의 이후 변경되었다고 하더라도 그 동의의 효력이 당연히 상실된다고 볼 수 없다. 다만 조합설립과 달리 사업시행계획에 있어서는 인가 신청 이전에 창립총회와 같이 변경된 사업시행계획에 대한 의사를 확인할 수 있는 절차가 규정되어 있지 아니한 점을 고려하여 보면, 동의 이후 사업시행계획이 변경된 경우 조합으로서는 조합원들에게 변경된 사업시행계획의 내용과 함께 기존 동의를 철회할 수 있음을 고지할 신의칙상 의무가 있다고 봄이 타당하다(대법원 2014. 2. 27. 선고 2011두25173 판결). 나) 이 사건에 관한 판단 갑 제10호증의 1, 2, 5, 7 내지 10, 14 내지 17, 제11호증의 1의 각 기재에 변론 전체의 취지에 의하면 피고 조합설립을 위한 설립승인 전의 추진위원회가 2003. 9. 15.경부터 추진위원회 설립을 위한 동의서를 징구하기 시작하였고, 2003. 12. 13.경부터는 조합설립을 위한 동의서 및 사업시행동의서도 함께 받은 사실, 추진위원회 설립승인 전후 무렵 징구된 사업시행동의서에는 토지 등 소유자의 인적사항과 소유권 현황과 ‘3. 사업시행 동의내용’이라는 제목 아래 ‘본인은 도시 및 주거환경정비법 제28조의 규정에 따라 본인의 권리가 소재한 재개발구역의 사업시행에 관하여 동의합니다’라는 내용이 기재되어 있고, 조합설립동의서에는 ‘6. 사업계획 동의’라는 제목 아래 ‘추진위원회에서 작성한 사업계획서(안)(추후 사업계획에 따라 변경될 수 있음)을 충분히 숙지하고 사업계획서(안)와 같이 주택재개발정비사업을 하기로 동의함’이라는 내용이, ‘7. 동의내용’이라는 제목 아래 ‘조합설립 및 정비사업 내용 동의’는 사업시행인가 내용, 시공자 등과의 계약내용 및 제 사업비 지출내용에 따라 변경될 수 있으며, 동 내용이 변경되거나 이에 따라 조합원 청산금 등의 조정이 필요한 경우 추후 조합원 총회에서 의결된 내용으로 변경키로 하고 조합원 총회에서 결정된 내용에 대하여 별도 동의서 제출 없이 본 동의서로 갈음하는 것에 동의합니다‘라는 내용이 각 기재되어 있는 사실, 피고의 정관에는 사업시행인가를 위하여 조합원 2/3 이상의 동의를 얻도록 하고 있는 사실, 2007. 8. 16. 조합원수 1,219명 중 추진위원회 설립승인 전후 징구된 560장 이상의 사업시행동의서를 포함하여 910명(74.65%)의 찬성을 얻어 사업시행인가가 내려진 사실, 한편 2003년 12월경 창립총회 책자나 소식지를 통하여 알려진 사업계획상의 총세대수는 3,583세대이고, 2004. 7. 16.자 조합소식지에 실린 이 사건 정비구역의 예상 분양세대수는 약 3,300세대였는데, 최초 사업시행계획에 따라 최초 사업시행인가를 받은 분양세대수는 2,850세대이고, 조합설립동의서와 2005. 8. 20.자 창립총회 책자에서 사업비용이 약 5,087억 원이었으나 사업시행인가 무렵 5,500억 원으로 증가한 사실을 인정할 수 있다. 위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 비록 최초 사업시행계획인가 당시 사업시행계획에는 당초 조합설립동의서를 받을 당시 예정하였던 것보다 정비사업비용이 증액되었고, 건축물 설계 개요가 변경되었다고 하더라도, 이러한 사정만으로 사업시행계획동의서 및 최초 사업시행계획이 위법하다고 볼 수 없다. 한편 피고가 최초 사업시행계획인가를 받기에 앞서 조합원들에게 변경된 사업시행계획의 내용과 함께 기존 동의를 철회할 수 있음을 고지하지 아니하였다고 하더라도, 위 인정사실에 의하면 조합설립동의서에 이후 사업시행계획이 변경되는 것에 동의한다는 취지가 기재되어 있어 사업시행계획 변경에 대하여 피고에 대하여 위임했다고 볼 여지가 있어 이러한 하자가 중대·명백하여 최초 사업시행계획이 무효라고 볼 수 없다. 따라서 최초 사업시행계획이 무효라는 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 2) 비교표준지 공시지가 기준시점 다음과 같은 이유로, 사업시행계획의 주요 부분이 실질적으로 변경되어 최초 사업시행계획의 효력이 상실되었다고 하더라도 토지보상법 제70조 제4항이 정한 ‘사업인정고시일’은 “최초 사업시행계획 인가 고시일”로 보아야 할 것이다. 가) 도시 및 주거환경정비법 제38조, 제40조 제1항, 제2항은 ‘사업시행자는 정비구역안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제2조의 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있고, 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용하며, 토지보상법을 준용함에 있어서 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 토지보상법에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다‘고 규정하고 있고, 한편 최초사업시행계획의 주요 부분에 해당하는 공동주택의 면적, 세대수 및 세대별 면적 등이 실질적으로 변경되어 최초 사업시행계획이 효력을 상실한다고 하더라도, 이는 사업시행계획 변경시점을 기준으로 최초 사업시행계획이 장래를 향하여 실효되었다는 의미이므로(대법원 2015. 11. 26. 선고 2014두15528 판결 참조), 최초 사업시행계획의 인가·고시가 있는 때에 토지보상법에 따른 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 간주되어, 재개발사업의 시행자인 피고는 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 토지, 물건 또는 그 밖의 권리를 수용할 수 있게 되고, 사업시행계획이 실질적으로 변경되었다고 하더라도, 최초 사업시행계획인가·고시에 따른 토지보상법상의 사업인정의 효력이 상실되었다가 사업시행계획변경인가·고시가 있는 때에 다시 토지보상법상의 사업인정 및 그 고시가 있는 것으로 간주되어 필요한 토지 등을 수용할 수 있는 권한을 취득하게 된다고 볼 수 없다. 나) 토지보상법 제67조 제1항, 제2항은 재결에 의한 보상액의 산정은 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 하되, 보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다고 규정하고 있고, 같은 법 제70조 제1항, 제4항은 손실보상액의 산정방법으로 사업인정 후 취득의 경우에는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서 해당 토지에 관한 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점(법 제67조 제1항의 규정에 의한 보상액 산정의 기준이 되는 시점을 ‘가격시점’이라 한다)까지의 관계법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률과 그 밖에 그 토지의 위치·형상·환경·이용상황 등을 고려하여 평가하도록 규정하고 있다. 이와 같은 토지보상법 규정은 일반적으로 사업인정고시일 이후의 사업대상 토지 및 인근지역 토지들의 가격변동에는 해당 공익사업으로 인한 개발이익이 포함되어 있을 수 있어 이를 배제하려는 데 그 목적이 있는데, 사업시행계획이 변경되고, 변경된 사업시행계획인가가 고시되는 시점의 사업대상 토지의 공시지가에는 이미 정비사업으로 인한 개발이익이 포함되어 있을 가능성이 높다. 한편 원고들은 사업시행계획이 변경되어 사업이 장기가 방치되었다는 이유로 일반적인 부동산 시세 상승분까지 토지 평가에서 제외되어야 하는 것은 부당하다는 취지로 주장하나, 앞서 본 토지정비법 규정에 의하면 최초사업시행계획 인가 고시일 전의 시점으로서 이와 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 하더라도 지가변동률 등을 활용하여 보상액 산정의 기준시점인 수용재결일까지의 시점수정치를 적용할 수 있으므로, 원고들에게 부당하게 불이익을 준다고 볼 수 없다. 3. 결 론 그렇다면 제1심 판결은 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사 김형천(재판장) 임상민 박재억

하이라이트

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상하급심 판례 3

부산지방법원 2016. 8. 18. 선고 2015구합1947 판결 손실보상금증액 부산고등법원 2016. 12. 23. 선고 2016누22728 판결 손실보상금증액 대법원 2018. 7. 26. 선고 2017두33978 판결 손실보상금증액