요점보기

AI가 추출한 핵심 문장으로 판결문 요점을 빠르게 파악해 보세요.

판시사항

도시계획 용도지역을 일반주거지역에서 전용주거지역으로 변경한 처분에 재량권 남용의 위법이 없다고 한 사례

재판요지

토지가 북한산국립공원과 인접하여 있고, 그 후면의 자연경관이 비교적 잘 보존되어 있어 북한산의 경관이 더 이상 훼손되는 것을 막기 위하여는 토지에 대한 이용상의 제한을 강화할 필요가 인정되고, 도시계획 용도지역을 일반주거지역에서 전용주거지역으로 변경한 처분은 도시계획법 등 관계 법률에 근거하여 환경의 보전이라는 공공의 필요 내지는 공익목적을 위하여 이루어진 것으로서 그 내용이 건축상의 제한을 강화하는 것이기는 하나 건축을 전면적으로 금지하거나 하는 것은 아니고 그 목적 달성에 필요한 합리적인 정도에 그치고 있는 점, 원고가 토지형질변경허가를 받았다고 하나 그 허가는 토지 상에 연립주택을 건축하는 것을 전제로 하는 것은 아니어서 원고에게 연립주택의 건축에 관하여 보호하여야 할 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵고, 가사 연립주택을 건축할 의도에서 진입로 확장공사를 하였는데 위 처분으로 2층 이하의 일반주택을 건축할 수밖에 없게 되어 위 확장공사가 불필요한 것이 되었다 하더라도 그로 인하여 원고가 입은 손실은 환경보전이라는 공공의 필요에 비하여 크다고 할 수 없는 점 등을 고려하면, 원심이 앞에서 본 바와 같은 사정을 들어 위 처분에 재량권을 남용한 위법이 있다고 단정한 것은 결국 행정처분에 하자가 있음을 이유로 이를 취소하는 경우에 있어서의 처분청의 재량권에 관한 법리를 오해한 것이라고 한 사례.

원고, 피상고인
주식회사 효창건설 (소송대리인 변호사 ○○○)
피고, 상고인
서울특별시장 (소송대리인 변호사 ○○○)

주 문

원심판결을 파기한다. 사건을 서울고등법원에 환송한다.

이 유

상고이유를 판단한다. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 판결에서 들고 있는 증거들을 종합하여 이 사건 토지는 현재 잡초가 우거진 나지 상태의 경사진 토지로서 그 전면에 폭 4m 정도의 시멘트포장도로와 접하여 있으며 위 도로와 병행하여 북한산에서 흘러내리는 개울이 잇대어 있는데 위 도로는 서편으로 북한산국립공원으로 진입하는 폭 12m 정도의 도로와 연결되어 있고, 위 토지 주변에는 주택들이 산재하여 있고 군데군데 공터가 있으며, 한편 위 개울 건너 북쪽 편에는 외교공관단지로 지정된 공터가 있으며 이 사건 토지가 속한 전용주거지역 내로서 북한산에 가까운 공터가 있으며 이 사건 토지가 속한 전용주거지역 내로서 북한산에 가까운 쪽으로 언덕진 곳에 이전에 건립된 4층 규모의 ○○빌라 및 △△빌라 등 큰 규모의 공동주택들이 소재하고 있는 사실, 원고는 주택건설촉진법에 의한 주택건설사업자로서 연립주택을 건축·분양할 목적으로 1989. 12. 29. 이 사건 토지를 매입하고 1990. 2. 6. 피고 산하 종로구청장에게 토지형질변경행위허가신청을 하면서 형질변경 후 건축할 연립주택의 평면도를 나타내는 우수계획도(갑 제5호증의 1)를 동시에 제출하였는바, 위 도면에 의하면 위 토지 상에 건축할 건물의 지하 1층이 282.86㎡, 지하 2층이 306㎡로 되어 있어 건축목적이 연립주택임이 명백하였던 사실, 종로구청장은 도시정비자문위원회를 열어 위 신청을 심의하였는데 이 과정에서 형질변경의 목적이 연립주택건설임이 3차 심의위원회 개최 때 보고되어 이를 전제로 한 형질변경 여부를 검토한 결과 연립주택의 건축이란 점을 고려하여 진입로의 폭을 6m로 확정하는 조건이 첨부되어 같은 해 11. 20. 토지형질변경허가를 한 사실, 한편 서울시의 경우 통상 토지형질변경심의 때에는 건축할 구조물의 평면도를 제출하게 하는 등 건물의 외형과 용도 등을 고려하여 구체적인 건축을 염두에 두고 형질변경 여부를 결정하거나 조건을 붙여 왔던 사실, 원고는 허가를 받은 즉시 형질변경공사에 착수하려고 하였으나 당시 인근에 있던 △△빌라 건축공사에서의 녹지훼손 사건이 알려지자 종로구청장이 여론의 동향을 이유로 본 공사는 하지 말고 도로공사를 먼저 하라고 요청함에 따라 1991. 1. 26.경 종로구청장으로부터 공작물설치허가를 새로 받아 금 30,000,000원 정도를 들여 개울의 일부를 복개하여 진입도로를 폭 6m로 확장하는 공사를 마쳤으며, 이어 같은 해 4. 2. 착공계를 제출하고 형질변경공사에 착공하려고 하였으나 계속 여론이 악화되자 위 구청장은 공사중단 지시를 하였고 이에 따라 원고는 형질변경공사를 착공하지 못한 채, 자재난 등의 형식적인 사유를 기재하여 공사연기원을 계속 제출하고 공사를 잠정적으로 미룬 사실, 한편 이 사건 토지를 포함한 구기동, 평창동 지역은 북한산 국립공원과 연계되어 있는 지역으로서 1980년 후반기부터 공동주택과 대형건축물의 건축이 급증하여 위 국립공원의 환경 및 경관이 크게 훼손된다는 신문보도 등이 계속되어 여론의 비난이 일어나자 1991. 4.경 피고에게, 건설부장관은 위 지역의 도시계획을 재검토하라는 지시를, 환경처장관은 북한산 인접지역의 자연환경 보존을 위하여 위 지역의 개발사업을 억제하라는 취지의 지시를 하였고, 이에 피고는 북한산 국립공원 인접지구로서 임상이 좋은 지구는 공원지역으로 편입토록 하고 기타 지역은 저층 위주의 전용주거지역 및 풍치지구로 도시계획 용도지역을 조정하기로 방침을 세워 종로구청장에게 이를 시달하였으며, 종로구청장은 서울대학교 부설 수도권연구소에 북한산 경관 보존대책에 관한 연구보고용역을 의뢰하여 그 연구, 보고결과를 토대로 이 사건 토지를 포함하여 구기동과 평창동의 일반주거지역 및 풍치지구 중 일부를 전용주거지역 및 풍치지구로 변경하는 내용의 도시계획 용도지역 변경안을 입안하여 공고 및 이의절차를 거쳐 일부지역을 조정한 후 이를 피고에게 전달하였고, 피고는 도시계획위원회의 심의를 거쳐 종로구청장이 수립한 안을 확정하여 1993. 4. 26. 서울특별시 고시 제1993-122호로 위 도시계획 변경결정을 관보에 고시한 사실, 피고의 위 도시계획 변경결정에 의하여 원고 소유의 이 사건 토지가 종전의 일반주거지역 및 풍치지구에서 전용주거지역 및 풍치지구로 변경됨에 따라 건축법 등 건축 관계 법령의 규정상 위 도시계획 변경 전에는 건축최소면적이 200㎡, 용적률 90%(3층 이하), 건폐율 30%로 규제되었으나 변경 이후에는 건축최소면적이 600㎡, 용적률 60%(2층 이하), 건폐율 30%로 규제되게 되어 결국 2층 이하의 일반주택의 건축만이 가능하게 된 사실, 원고는 종로구청장의 위 1992. 6. 12.자 변경안 공고에 대하여 이의신청을 하였었는데 종로구청 도시정비자문위원회는 위 이의신청된 토지에 대하여 개별적으로 심의한 결과, 원고의 이의신청은 받아들이지 않았고, 다만 이 사건 토지의 주변인 서울 종로구 (주소 1, 2, 3, 4 생략) 등 일단의 토지는 이미 형질변경공사가 준공되었다는 이유로, (주소 5, 6 생략) 토지는 형질변경허가를 받아 아직 착공하지는 않았으나 주변에 이미 건축물이 들어서 있어 경관의 가시권이 이미 차단되어 있다는 이유로 위 변경대상에서 제외하여 종전과 같이 일반주거지역으로 존속하는 결정을 한 사실을 인정한 다음, 비록 토지형질변경허가는 건축허가와는 별개의 제도로서 법령상 양자 사이에 직접적인 관계가 없다고 하더라도 위와 같은 토지형질변경허가의 경위와 그 후의 착공연기과정 등을 고려하면 주택업자인 원고로서는 위 토지형질변경허가로 인하여 당초의 계획대로 3층 연립주택을 건축할 수 있으리라는 기대를 하였던 것이고, 이러한 원고의 기대와 신뢰는 충분히 보호하여 줄 필요가 있다 할 것이며, 더욱이 인근토지 중 토지형질변경허가를 받은 일부 토지는 이를 주된 이유로 하여 전용주거지역에서 제외됨으로써 이 사건 토지와 형평을 잃은 점, 이 사건 토지 주변의 전용주거지역 내에는 이미 북한산과 가까운 쪽으로 더 높은 곳에 이미 대형빌라들이 건축되어 있어 경관을 상당히 훼손하고 있는 점 등을 고려하면, 비록 이 사건 토지는 북한산국립공원과 인접하여 위 국립공원의 자연경관과 관련있는 지역에 속하여 그 지역경관 및 환경보전대책상 건축규제의 필요성이 크다고 하더라도 이 사건 토지를 전용주거지역으로 변경함으로써 얻게 되는 공익상 이익보다도 연립주택 건축을 중단하게 됨으로써 침해받게 되는 원고의 기대이익 및 신뢰의 상실, 형평성의 결여 등이 더 크다고 할 것이므로 결국 피고의 이 사건 변경처분은 이 사건 토지에 관한한 이러한 양 이익의 교량을 소홀히 함으로써 재량권을 남용한 위법이 있다 하여 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구를 인용하였다. 그러나 원심이 인정한 바에 의하더라도 이 사건 토지는 북한산국립공원과 인접하여 있고, 그 후면의 자연경관이 비교적 잘 보존되어 있어 북한산의 경관이 더 이상 훼손되는 것을 막기 위하여는 이 사건 토지에 대한 이용상의 제한을 강화할 필요가 인정되고, 이 사건 처분은 도시계획법 등 관계 법률에 근거하여 환경의 보전이라는 공공의 필요 내지는 공익목적을 위하여 이루어진 것으로서 그 내용이 건축상의 제한을 강화하는 것이기는 하나 건축을 전면적으로 금지하거나 하는 것은 아니고 그 목적 달성에 필요한 합리적인 정도에 그치고 있는 점, 원고가 토지형질변경허가를 받았다고 하나 그 허가는 이 사건 토지 상에 연립주택을 건축하는 것을 전제로 하는 것은 아니어서 원고에게 연립주택의 건축에 관하여 보호하여야 할 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵고, 가사 연립주택을 건축할 의도에서 진입로 확장공사를 하였는데 이 사건 처분으로 2층 이하의 일반주택을 건축할 수밖에 없게 되어 위 확장공사가 불필요한 것이 되었다 하더라도 그로 인하여 원고가 입은 손실은 환경보전이라는 공공의 필요에 비하여 크다고 할 수 없는 점, 기록상 달리 이 사건 처분이 그 인근의 토지 중 도시계획이 변경되지 아니한 지역과 비교하여 형평성을 결여한 것이라고 볼 자료도 없다는 점 등을 고려하면, 원심이 앞에서 본 바와 같은 사정을 들어 이 사건 처분에 재량권을 남용한 위법이 있다고 단정한 것은 결국 행정처분에 하자가 있음을 이유로 이를 취소하는 경우에 있어서의 처분청의 재량권에 관한 법리를 오해한 것이라 할 것이고( 대법원 1995. 10. 12. 선고 94누12500 판결 참조), 이와 같은 위법은 판결에 영향을 미쳤음이 분명하므로 상고이유 중 이 점을 지적하는 부분은 이유 있다. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략한 채 원심판결을 파기하여 사건을 다시 심리·판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.

대법관 박준서(재판장) 박만호 김형선 이용훈(주심)