대법원 1994. 4. 26. 선고 93누7617 판결 개발부담금부과처분취소
상고기각
판시사항
재판요지
주문
판결이유
AI 요약
개발이익환수법 시행령 부칙의 모법 위반 여부 및 개발부담금 산정 기준
결과 요약
- 구 개발이익환수법 시행령 부칙 제2조 제2항이 모법인 구 개발이익환수법 부칙 제2조에 위반되어 무효임을 확인함.
- 개발사업 착수시점의 지가 산정 시 개별토지가격에 의함이 상당하며, 시행일 이후 소요된 비용만을 개발비용으로 공제함이 타당함을 확인함.
사실관계
- 개발이익환수법 시행일(1990. 1. 1.) 이전에 개발사업이 시작되어 시행일 이후에도 진행됨.
- 피고는 개발부담금 산정 시 시행령 부칙 제2조 제2항을 적용하고, 법 제10조 제3항의 "공시지가에 의한 가액"을 표준지 공시지가에 토지가격비준표를 적용하여 산정한 가액으로 해석하여 적용함.
- 원고는 개발부담금 산정 시 개발비용으로 법 시행일 이전 지출된 비용도 포함되어야 한다고 주장함.
핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단
구 개발이익환수법 시행령 부칙(1990.3.2.) 제2조 제2항이 모법인 구 개발이익환수법 부칙(1989.12.30.) 제2조에 위반되는지 여부
- 법리: 구 개발이익환수법 부칙 제2조는 법 시행일을 개발사업 착수시점으로 의제하여, 법 시행 당시 사업시행이 완료되지 않은 사업의 착수시점을 1990. 1. 1.로 의제함. 반면, 시행령 부칙 제2조 제2항은 개발사업 착수시점의 지가를 이 영 시행일의 공시지가에서 정상지가상승분을 뺀 금액으로 규정하여 법 부칙의 취지에 위반됨.
- 판단: 구 개발이익환수법 시행령 부칙 제2조 제2항은 모법인 구 개발이익환수법 부칙 제2조에 위반되어 무효임.
관련 판례 및 법령
- 대법원 1994. 3. 22. 선고 93누6324 전원합의체판결
- 구 개발이익환수법(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 부칙(1989.12.30.) 제2조
- 개발이익환수법시행령(1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것과 개정된 후의 것) 각 부칙(1990.3.2.) 제2조 제2항
구 개발이익환수법 제10조 제3항에서 개발사업착수시점의 지가산정기준으로 규정한 "공시지가에 의한 가액"의 의미
- 법리: 개별토지가격합동조사지침에 따라 시장, 군수, 구청장이 매년 지방토지평가위원회의 심의와 건설부장관의 확인을 거쳐 개별토지가격을 결정·공고하고 있음. 이러한 개별토지가격제도의 취지에 비추어 볼 때, 개별토지가격이 결정·공고된 토지에 대해서는 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격에 의하여야 함.
- 판단: 개발부담금 산정 기초항목인 개발사업 착수시점의 토지가액 역시 개별토지가격에 의거하여 산정함이 상당함.
관련 판례 및 법령
- 대법원 1994. 4. 12. 선고 93누1237 판결
- 구 개발이익환수법(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항, 제1항
- 지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조
- 개별토지가격합동조사지침(1990. 4. 11. 국무총리훈령 제241호)
시행일 전후에 걸쳐 개발사업이 이루어진 경우 완료시점지가에서 공제하여야 할 개발비용이 시행일 이후에 소요된 비용에 한정되는지 여부
- 법리: 구 개발이익환수법 부칙 제2조는 법 시행일인 1990. 1. 1.을 개발사업 착수시점으로 의제하고 있음. 이는 개발부담금 산출에 있어서 법 시행일 이전의 상태는 고려하지 않고 그 이후의 상태만을 고려하여 산출하라는 취지임.
- 판단: 법 시행일 이전에 사업을 시작했더라도, 법 부칙 제2조에 의해 개발사업 착수시점으로 의제된 법 시행일에 이르러서야 개발사업 시행이 시작된 것으로 간주해야 하므로, 개발비용은 법 시행일인 1990. 1. 1. 이후에 소요된 비용만을 의미함.
관련 판례 및 법령
- 구 개발이익환수법(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 부칙(1989.12.30.) 제2조
- 구 개발이익환수법 제11조 제1항
- 구 개발이익환수법 시행령(1993.8.12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항
참고사실
- 이 사건 개발사업은 1988. 10. 25. 시작되어 1990. 1. 1.경에는 대지조성공사 및 아파트 골조공사가 완료되고 내부공사만 남은 상태였음.
- 총 개발비용은 97,253,164원이었으나, 1990. 1. 1. 이후에 개발부담금 부과 대상 토지 개발에 직접 소요된 비용은 없었음.
검토
- 본 판결은 개발이익환수법의 입법 취지를 명확히 해석하여, 법 시행일 이전에 시작된 사업이라 할지라도 법 시행일 이후의 이익만을 환수 대상으로 삼는다는 점을 분명히 함.
- 특히, 시행령이 모법의 취지에 반할 경우 무효임을 선언함으로써 법률우위의 원칙을 재확인하고, 행정입법의 한계를 제시한 중요한 판례임.
- 개발부담금 산정 시 개별토지가격의 중요성을 강조하여, 행정의 통일성과 예측 가능성을 높이는 데 기여함.
- 개발비용 공제 기준을 명확히 함으로써, 개발사업자에게 법 시행일 이후의 비용 관리에 대한 명확한 지침을 제공함.
판시사항
가. 구개발이익환수에관한법률시행령 부칙(1990.3.2.) 제2조 제2항이 모법인 구개발이익환수에관한법률 부칙(1989.12.30.) 제2조에 위반되는지 여부 나. 구개발이익환수에관한법률 제10조 제3항에서 개발사업착수시점의 지가산정기준으로 규정한 "공시지가에 의한 가액"의 의미 다. 시행일 전후에 걸쳐 개발사업이 이루어진 경우 완료시점지가에서 공제하여야 할 개발비용이 시행일 이후에 소요된 비용에 한정되는지 여재판요지
가.개발이익환수에관한법률시행령(1991.9.13. 대통령령 제13465호로 개정되기 전의 것과 개정된 후의 것) 각 부칙(1990.3.2.) 제2조 제2항의 규정들은 구개발이익환수에관한법률(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것)의시행일을 당해 개발사업의 착수시점으로 보도록 하여 같은 법 시행일 당시 사업시행이 완료되지 아니한 사업은 당해 개발사업의 착수시점을 같은 법의 시행일인 1990.1.1.로 의제하도록 규정한 같은 법(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 부칙(1989.12.30.) 제2조의 규정에 위반되어 무효이다. 나. 구개발이익환수에관한법률(1993.6.11.법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항,제1항의 각 규정에 따라 개별토지가격합동조사지침이 마련되어 국가 또는 지방자치단체가 행정목적을 위하여 공시지가를 기준으로지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조에 의한 비교표를 적용하여 토지가격을 산정하여야 하는 경우에 통일적으로 사용할 목적으로 시장, 군수, 구청장이 매년 지방토지평가위원회의 심의와 건설부장관의 확인을 거쳐 개별토지가격을 결정하여 공고하고 있는바, 이러한 개별토지가격제도의 취지 등에 비추어 볼 때 행정청이 행정목적을 위하여 표준지의 공시지가를 기준으로같은 법 제10조에 의한 비교표를 적용하여 토지가격을 산정하여야 할 경우에 개별토지가격이 결정 공고된 토지에 대해서는 그 개별토지가격결정에 잘못이 있다거나 개별토지가격결정 당시의 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격에 의하여야 할 것이고 그와 다른 토지가격은 인정되지 않는다 할 것이어서, 개발부담금산정 기초항목의 하나인 개발사업착수시점의 토지가액 역시 그에 의거하여 산정함이 상당하다. 다. 구개발이익환수에관한법률(1993.6.11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 부칙(1989.12.30.) 제2조는 같은 법 시행일인 1990.1.1.을 개발사업착수시점으로 의제하고 있고 이는 개발부담금 산출에 있어서 같은 법 시행일 이전의 상태는 고려하지 말고 그 이후의 상태만을 고려하여 산출하라는 취지이므로, 실제로는 같은 법 시행일 이전에 사업을 시작한 경우일지라도 위 부칙 제2조의 규정에 의해 개발사업착수시점으로 의제된 같은 법 시행일에 이르러서야 개발사업의 시행이 시작된 것으로 간주할 수밖에 없을 것이고, 따라서 그 경우에같은 법 제11조 제1항, 같은법시행령(1993.8.12. 대통령령 제13956호로 개정되기 전의 것) 제10조 제1항에서 말하는 당해 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용이라 함은 같은 법 시행일인 1990.1.1. 이후에 소요된 비용만을 말하는 것으로 봄이 상당하다참조조문
가.다. 구개발이익환수에관한법률부칙 제2조, 같은법시행령 각 부칙 제2조 나.같은 법 제10조 제1항,제10조 제3항,지가공시및토지등의평가에관한법률 제10조, 개별토지가격합동조사지침 다. 구개발이익환수에관한법률 제11조 제1항,같은법시행령 제10조 제1항참조판례
가.나.대법원 1994.4.12. 선고 93누1237 판결(동지) 가.대법원 1994.3.22. 선고 93누6324전원합의체 판결(공1994상,1344) 나.대법원 1994.4.12. 선고 93누1879 판결(동지) 1994.4.12. 선고 93누12305 판결(동지대법원
판결
이 유
1. 피고의 상고이유를 본다. 가.개발이익환수에관한법률시행령(이하 시행령이라 한다)부칙 제2조 제2항은 법부칙 제2조의 규정에 의하여 이 법의 적용을 받게 되는 개발사업에 대한 부담금을 산정하기 위한 개발사업착수시점의 지가는 이 영 시행일의 공시지가에 의한 가액에서 개발사업착수시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다고 규정하고 있고, 이 조항은 1991. 9. 13. 대통령령 제13465호로 위 부담금을 산정하기 위한 개발사업의 인가 등을 받은 시점의 지가는 1990. 1. 1.을 기준으로 한 공시지가에 의하여 산정한 1990. 3. 2.의 토지가액에서 사업인가 등을 받은 시점까지의 정상지가상승분을 뺀 금액으로 한다고 개정되었는 바, 이들 부칙 규정은개발이익환수에관한법률(이하 법이라 한다)의 시행일을 당해 개발사업의 착수시점으로 보도록 하여 법 시행 당시 사업시행이 완료되지 아니한 사업은 당해 개발사업의 착수시점을 법의 시행일인 1990. 1. 1.로 의제하도록 규정한 법부칙 제2조의 규정에 위반되어 무효라는 것이 당원의 판례이다당원 1994.3.22. 선고 93누6324 전원합의체판결 참조). 나. 구개발이익환수에관한법률(1993.6.11.법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항은 개발부담금산정을 위한 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액은 그 당시의 공시지가에 의한 가액에 그 공시지가의 기준일로 부터 개발사업착수시점까지의 정상지가상승분을 합한 금액으로 한다고 규정하고 있고, 동조 제1항은 위 "공시지가에 의한 가액"의 의미에 대해 "공시지가를 기준으로지가공시및토지등의평가에관한법률(이하 지가공시법이라 한다) 제10조의 규정에 의한 비교표에 의하여 산정한 가액"이라고 규정하고 있다. 그런데 1990. 4. 11. 국무총리훈령 제241호(그 후 1991.4.2. 국무총리훈령 제248호로 일부 내용 개정됨)로 개별토지가격합동조사지침이 마련되어 국가 또는 지방자치단체가 행정목적을 위하여 공시지가를 기준으로 지가공시법 제10조에 의한 비교표를 적용하여 토지가격을 산정하여야 하는 경우에 통일적으로 사용할 목적으로 시장,군수,구청장이 매년 지방토지평가위원회의 심의와 건설부장관의 확인을 거쳐 개별토지가격을 결정하여 공고하고 있는 바, 이러한 개별토지가격제도의 취지 등에 비추어 볼 때 행정청이 행정목적을 위하여 표준지의 공시지가를 기준으로 지가공시법 제10조에 의한 비교표를 적용하여 토지가격을 산정하여야 할 경우에 개별토지가격이 결정 공고된 토지에 대해서는 그 개별토지가격결정에 잘못이 있다거나 개별토지가격결정 당시의 토지현황이 현저히 변동되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 개별토지가격에 의하여야 할 것이고 그와 다른 토지가격은 인정되지 않는다 할 것이어서, 개발부담금산정 기초항목의 하나인 위 개발사업착수시점의 토지가액 역시 그에 의거하여 산정함이 상당하다 할 것이다당원 1994.4.12. 선고 93누1237 판결 참조). 같은 취지에서 원심이, 피고가 위 시행령 부칙 제2조 제2항을 유효한 것으로 보아 이를 적용하고 법 제10조 제3항에서 정한 "공시지가에 의한 가액"을 위와 달리 표준지의 공시지가에 건설부장관이 정한 토지가격비준표를 적용하여 산정한 가액으로 해석하여 적용한 것이 위법하다고 한 판단은 정당한 것으로 수긍이 되고 거기에 위법과 시행령의 규정에 대한 법리를 오해한 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유 없다. 2. 원고의 상고이유를 본다. 개발부담금산정시 완료시점 지가에서 공제하여야 할 항목의 하나인 개발비용에 관하여 법 제11조 제1항과 시행령 제10조 제1항은 당해 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 순공사비 등의 제비용을 의미하는 것으로 규정하고 있다. 그런데 앞서 본 바와 같이 법 부칙 제2조는 법시행일인 1990. 1. 1.을 개발사업착수시점으로 의제하고 있고 이는 개발부담금 산출에 있어서 법시행일 이전의 상태는 고려하지 말고 그 이후의 상태만을 고려하여 산출하라는 취지로 볼 것이어서 그와 달리 실제의 개발사업착수일자를 개발사업의 착수시점으로 취급하여 개발부담금을 산출하도록 한 시행령 부칙 제2조 제2항의 규정은 무효라고 한 이상, 실제로는 법시행일 이전에 사업을 시작한 경우일지라도 법 부칙 제2조의 규정에 의해 개발사업착수시점으로 의제된 법시행일에 이르러서야 개발사업의 시행이 시작된 것으로 간주할 수밖에 없을 것이고 따라서 그 경우에 위 법령의 조항에서 말하는 당해 개발사업의 시행과 관련하여 지출된 비용이라 함은 법시행일인 1990. 1. 1. 이후에 소요된 비용만을 말하는 것으로 봄이 상당하다 할 것이다. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 그 거시증거를 종합하여, 이 사건 개발사업에 소요된 총비용은 금 97,253,164원인 사실, 이 사건 민영주택건설사업은 1988. 10. 25. 시행되어 개발사업착수시점으로 의제되는 1990. 1. 1.경에는 이미 대지조성공사 및 아파트골조공사 등은 전부 완료되고 창호 및 유리공사 / 가구공사, 전기 및 위생공사 등은 아파트의 내부공사만 남겨놓은 상태이었던 사실 등을 각 인정한 다음, 위 인정사실에 의하면 위 총비용 중 1990. 1. 1. 이후에 개발부담금부과대상인 이 사건 토지의 개발에 직접으로 소요된 비용은 없다고 할 것이어서 이 사건 개발부담금 산정시 공제해 주어야 할 개발비용은 전혀 없는 결과가 된다고 판단하였는 바, 기록에 비추어 보면 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 위 법리에 따른 정당한 것으로 수긍이 되고 거기에 개발비용에 관한 법리를 오해하였거나 심리미진으로 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 수 없다. 논지는 이유 없다. 3. 그러므로 각 상고를 기각하고 상고비용은 각 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다대법관 정귀호(재판장) 배만운 김주한(주심) 김석수
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