대법원 1993. 9. 28. 선고 93누11302 판결 환지예정지정처분취소
파기환송
판시사항
재판요지
주문
판결이유
AI 요약
사실상의 사도에 대한 환지예정지 기준면적 조례의 적법성 및 사실상의 사도 의미
결과 요약
- 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례 제21조 제3항이 사실상의 사도에 대한 환지예정지 기준면적을 종전토지 면적의 3분의 1 이내로 정한 것은 적법하며, 헌법 및 토지구획정리사업법에 위반되지 않음.
- 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 소정의 "사실상의 사도"는 토지 소유자가 자기 토지의 이익 증진을 위하여 스스로 개설한 도로를 의미하며, 단순히 불특정다수인의 통행에 공여된 것만으로는 부족함.
- 원심이 사실상의 사도 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니하였으므로, 원심판결을 파기하고 사건을 환송함.
사실관계
- 피고가 조치원남리지구토지구획정리사업을 시행하며 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례를 제정, 공포함.
- 이 사건 토지(충남 연기군 (주소 생략) 답 392㎡)는 1986년경부터 농업에 이용되지 않고 사실상의 도로로서 인근 주민들의 통행에 이용되어 옴.
- 원심은 이 사건 토지가 위 특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 소정의 "사실상의 사도"에 해당한다고 판단함.
핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단
쟁점 1: 사실상의 사도에 대한 환지예정지 기준면적을 종전토지 면적의 3분의 1 이내로 정한 조례의 적법성
- 법리: 토지구획정리사업법은 환지계획 시 종전 토지 및 환지의 위치, 지목, 면적 등을 종합적으로 고려하도록 규정하나, 공공시설 용지에 대해서는 다른 기준을 적용할 수 있도록 함. 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙은 사실상의 사도에 대한 평가를 인근 토지 평가액의 3분의 1 이내로 하도록 규정함.
- 법원의 판단:
- 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례 제21조 제3항은 사실상의 사도에 대해 환지예정지 기준면적을 종전토지 면적의 3분의 1 이내로 한다는 취지로 해석됨.
- 이는 관련 법령의 취지에 따른 것으로 적법하며, **헌법 제23조 제3항(재산권 보장)**이나 토지구획정리사업법 제48조, 제53조 제1항에 위반되어 무효라고 할 수 없음.
관련 판례 및 법령
- 헌법 제23조 제3항: 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 하며, 그 제한은 법률로써 하되 정당한 보상을 지급하여야 한다.
- 토지구획정리사업법 제48조: 환지계획은 종전의 토지 및 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용 상황, 환경 기타의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다.
- 토지구획정리사업법 제53조 제1항: 토지수용법 제3조 각 호의 1에 해당하는 공공시설의 용지에 대하여는 환지계획에 있어서 그 위치, 면적 등에 관하여 제48조의 규정에 의한 기준을 적용하지 아니할 수 있다.
- 토지수용법 제3조: 공공사업을 위하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 경우를 규정함.
- 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호: 사도법에 의한 사도 이외의 사실상의 사도, 구거 기타 이와 유사한 시설에 공하여지고 있는 토지를 도로, 구거 기타 이에 대체되는 공공시설용지 이외의 용지로 편입시키기 위한 경우에는 그 토지에 대한 평가는 인근토지에 대한 평가금액의 3분의 1 이내로 하도록 규정함.
쟁점 2: 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 소정의 "사실상의 사도"의 의미
- 법리: "사실상의 사도"는 토지 소유자가 자기 토지의 이익 증진을 위하여 스스로 개설한 도로를 의미하며, 단순히 불특정다수인의 통행에 공여되고 있더라도 토지 소유자가 소유권을 행사하여 통행을 금지시킬 수 있는 상태에 있는 토지는 이에 해당하지 않음. 또한, 사실상의 사도는 개설 당시 토지 소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로로서 도시계획으로 결정된 도로가 아닌 것을 말하되, 설치 후 도시계획으로 결정된 도로로 변경된 도로는 해당함.
- 법원의 판단:
- 원심이 이 사건 토지가 사실상의 도로로서 인근 주민들의 통행에 이용되어 왔다는 사실만으로 "사실상의 사도"에 해당한다고 단정한 것은 잘못임.
- 이 사건 토지가 개설 당시 소유자가 자기 토지의 이익 증진을 위하여 스스로 개설한 것인지, 또는 소유자가 소유권을 행사하여 통행을 금지시킬 수 있는 상태에 있었는지 여부를 심리해야 함.
- 또한, 이 사건 토지 일대에 도시계획결정이 있었으므로, 이 사건 토지에 관하여 도시계획에 의한 도로결정이 있었는지 여부 및 그 시기와 이 사건 토지에 도로가 개설된 시기를 살펴 사실관계를 확정한 후 "사실상의 사도" 해당 여부를 판단해야 함.
- 원심이 사실상의 도로에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니한 위법이 있으므로, 원심판결을 파기하고 환송함.
관련 판례 및 법령
- 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호: 사도법에 의한 사도 이외의 사실상의 사도, 구거 기타 이와 유사한 시설에 공하여지고 있는 토지를 도로, 구거 기타 이에 대체되는 공공시설용지 이외의 용지로 편입시키기 위한 경우에는 그 토지에 대한 평가는 인근토지에 대한 평가금액의 3분의 1 이내로 하도록 규정함.
- 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제3항: 제2항 소정의 사실상의 사도는 개설 당시 토지 소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로로서 도시계획으로 결정된 도로가 아닌 것을 말하되, 사실상의 사도를 설치한 후에 도시계획으로 결정된 도로로 변경된 도로는 그에 해당하는 것으로 규정함.
- 대법원 1983. 12. 13. 선고 83다카1747 판결: 사실상의 사도의 의미에 대한 판례.
- 대법원 1987. 2. 24. 선고 86누760 판결: 사실상의 사도의 의미에 대한 판례.
- 대법원 1989. 9. 12. 선고 89누1056 판결: 사실상의 사도의 의미에 대한 판례.
검토
- 본 판결은 토지구획정리사업에서 사실상의 사도에 대한 환지 기준 적용의 적법성을 확인하고, "사실상의 사도"의 개념을 명확히 함으로써 토지 보상 및 환지 과정에서의 혼란을 줄이는 데 기여함.
- 특히, "사실상의 사도"의 판단 기준을 토지 소유자의 개설 의도와 소유권 행사 가능성에 중점을 두어, 단순히 통행에 공여된 사실만으로는 부족하다는 점을 명시하여 재산권 보호와 공공의 이익 간의 균형을 꾀함.
- 원심의 심리 미진을 지적하며 사실관계의 면밀한 확인과 법리 적용의 중요성을 강조하여, 향후 유사 사건에서 법원의 심리 방향에 대한 지침을 제공함.
판시사항
가. 사실상의 사도에 대하여 환지예정지를 지정함에 있어서 기준면적을 종전토지 면적의 3분의 1 이내로 한다는 취지의 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례 제21조 제3항이 헌법 제23조 제3항이나토지구획정리사업법 제48조,제53조 제1항의 규정에 위반되는지 여부 나.공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 소정의 "사실상의 사도"의 의재판요지
가. 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례 제21조 제3항은 "도로, 구거 등으로 사용되는 사유지는공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항에 의하여 산출된 기준면적을 적용한다"고 규정하고 있는바,토지구획정리사업법 제48조,제53조 제1항,토지수용법 제3조의 각 규정에 의하면 도로용지에 대하여는토지구획정리사업법 제48조의 규정에 의한 기준이 아닌 다른 기준을 적용할 수 있고, 한편공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호는사도법에 의한 사도 이외의 사실상의 사도, 구거 기타 이와 유사한 시설에 공하여지고 있는 토지를 도로, 구거 기타 이에 대체되는 공공시설용지 이외의 용지로 편입시키기 위한 경우에는 그 토지에 대한 평가는 인근토지에 대한 평가금액의 3분의 1 이내로 하도록 규정하고 있으므로, 위 조례 제21조 제3항의 규정은 이와 같은 사실상의 사도에 대하여는 그 환지예정지를 지정함에 있어서 기준면적을 종전토지 면적의 3분의 1 이내로 한다는 취지의 규정으로 해석되고 또 이는 위 각 법령의 규정취지에 따른 것으로서 적법하며, 그것이 재산권의 보장에 관한 헌법 제23조 제3항의 규정에 어긋나거나토지구획정리사업법 제48조,제53조 제1항의 규정에 위반되어 무효라 할 수 없다. 나.공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호에 규정된 사실상의 사도라 함은 토지소유자가 자기 토지의 이익 증진을 위하여 스스로 개설한 도로를 의미하고, 토지의 일부가 일정기간 불특정다수인의 통행에 공여되고 있더라도 토지소유자가 소유권을 행사하여 통행을 금지시킬 수 있는 상태에 있는 토지는 이에 해당하지 않는다참조조문
가.나.공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 가. 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례 제21조 제3항, 헌법 제23조 제3항,토지구획정리사업법 제48조,제53조 제1항참조판례
나.대법원 1987.2.24. 선고 86누760 판결(공1987,581) 1989.9.12. 선고 89누1056 판결(공1989,1511) 1992.11.10. 선고 92다25045 판결(공1993,84이 유
상고이유를 본다. 제1점에 대하여 1.토지구획정리사업법 제32조 제1, 2항은, 지방자치단체 등이 토지구획정리사업을 시행하고자 할 때에는 시행규정 및 사업계획을 정한 후 그 시행에 관하여 건설부장관의 인가를 받도록 하고, 그 시행규정은 지방자치단체인 경우에는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고,같은법시행령 제22조는 위 시행규정에서 정하여야 할 사항을 규정하고 있는바, 기록에 의하여 피고가 이 사건 토지구획정리사업의 시행을 위하여 연기군의회의 의결을 얻어 제정, 공포한 조치원남리지구토지구획정리사업시행조례(을 제19호증의 1, 2)의 내용을 검토하여 보면, 위 법령에서 규정하는 사항을 구체적으로 정하고 있음을 알 수 있다. 2. 위 조례는 제3장에 공공용지 부담에 관한 규정을 두었는데, 그중 제21조 제3항은 "도로, 구거 등으로 사용되는 사유지는공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항에 의하여 산출된 기준면적을 적용한다"고 규정하고 있는바,토지구획정리사업법 제48조는 "환지계획은 종전의 토지 및 환지의 위치, 지목, 면적, 토질, 수리, 이용 상황, 환경 기타의 사항을 종합적으로 고려하여 합리적으로 정하여야 한다"고 규정하고,같은 법 제53조 제1항은 "토지수용법 제3조 각 호의 1에 해당하는 공공시설의 용지에 대하여는 환지계획에 있어서 그 위치, 면적 등에 관하여 제48조의 규정에 의한 기준을 적용하지 아니할 수 있다"고 규정하며,토지수용법 제3조 각호의 1에 해당하는 공공시설에는 도로가 포함되어 있으므로, 도로용지에 대하여는토지구획정리사업법 제48조의 규정에 의한 기준이 아닌 다른 기준을 적용할 수 있다 할 것이고, 한편공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호는사도법에 의한 사도 이외의 사실상의 사도, 구거 기타 이와 유사한 시설에 공하여지고 있는 토지를 도로, 구거 기타 이에 대체되는 공공시설용지 이외의 용지로 편입시키기 위한 경우에는 그 토지에 대한 평가는 인근토지에 대한 평가금액의 3분의 1 이내로 하도록 규정하고 있으므로, 위 조례 제21조 제3항의 규정은 이와 같은 사실상의 사도에 대하여는 그 환지예정지를 지정함에 있어서 기준면적을 종전토지면적의 3분의 1 이내로 한다는 취지의 규정으로 해석되고 또 이는 위 각 법령의 규정의 취지에 따른 것으로서 적법하다 할 것이며, 그것이 재산권의 보장에 관한 헌법 제23조 제3항의 규정에 어긋나거나토지구획정리사업법 제48조,제53조 제1항의 규정에 위반되어 무효라 할 수 없다. 3. 따라서 같은 취지의 원심의 판단은 옳고, 거기에 소론이 지적하는 바와 같은 법리오해의 위법이 있다고 할 수 없다. 소론의 판례는 이 사건에 적절한 것이 아니고, 논지는 이유 없다. 제2점에 대하여 1.공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호에 규정된 사실상의 사도라 함은 토지 소유자가 자기 토지의 이익 증진을 위하여 스스로 개설한 도로를 의미하고, 토지의 일부가 일정기간 불특정다수인의 통행에 공여되고 있더라도 토지 소유자가 소유권을 행사하여 통행을 금지시킬 수 있는 상태에 있는 토지는 해당하지 않는다 할 것이고( 당원 1983.12.13. 선고 83다카1747 판결; 1987.2.24. 선고 86누760 판결; 1989.9.12. 선고 89누1056 판결 등 참조), 한편위 시행규칙 제6조의2 제3항은 제2항 소정의 사실상의 사도는 개설 당시 토지 소유자가 자기 토지의 편익을 위하여 스스로 설치한 도로로서 도시계획으로 결정된 도로가 아닌 것을 말하되, 사실상의 사도를 설치한 후에 도시계획으로 결정된 도로로 변경된 도로는 그에 해당하는 것으로 규정하고 있다. 2. 원심판결 이유에 의하면 원심은, 이 사건 토지[충남 연기군 (주소 생략) 답 392㎡]가 1986년경부터는 농업에 이용된 것이 아니라 사실상의 도로로서 인근 주민들의 통행에 이용되어 온 사실을 인정하고, 이 사건 토지가 위 특례법시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 소정의 "사실상의 사도"에 해당한다는 취지의 판단을 하였는바, 그러나 위에서 본 바에 의하여 이 사건 토지가 원심이 인정한 바와 같이 사실상의 도로로서 인근 주민들의 통행에 이용되어 왔다 하더라도 이것만 가지고서는 위 특례법시행규칙 소정의 사실상의 사도에 해당한다고 단정할 수는 없다. 만일 이 사건 토지의 개설 당시의 소유자가 자기 토지의 이익 증진을 위하여 스스로 개설한 것이 아니거나 그 토지의 일부가 일정기간 불특정다수인의 통행에 공여되고 있더라도 토지소유자가 소유권을 행사하여 통행을 금지시킬 수 있는 상태에 있는 토지라면 이를 위 특례법시행규칙 소정의 사실상의 사도라 할 수는 없을 것이고, 또 기록에 의하면 이 사건 토지 일대에 대하여 도시계획결정이 있었음을 알 수 있으므로, 원심으로서는 이 사건 토지에 관하여 그 도시계획에 의하여 도로결정이 있었는지의 여부 및 그 시기와 이 사건 토지에 도로가 개설된 시기를 살펴보아 그 사실관계를 확정한 다음 이 사건 토지가 위와 같은 의미의 사실상의 사도에 해당하는지 여부를 판단하여야 할 것이다. 3. 원심판결에는위 시행규칙 제6조의2 제2항 제2호 소정의 사실상의 도로에 관한 법리를 오해하여 심리를 다하지 아니한 위법이 있다고 할 것이고, 논지는 이 점을 지적하는 범위안에서 이유 있다. 그러므로 원심판결을 파기환송하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다대법관 최종영(재판장) 최재호 배만운(주심) 김석수
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