대법원 1991. 2. 26. 선고 90누1397 판결 농수산물도매시장지정도매인지정취소처분취소
상고기각
판시사항
재판요지
주문
판결이유
AI 요약
도매시장 폐쇄에 따른 지정도매인 지정취소처분의 적법성
결과 요약
- 도매시장의 폐쇄 조치에 절차상 하자가 있었으나, 그 하자가 중대하고 명백하지 않아 당연무효는 아님.
- 도매시장이 폐쇄된 경우, 지정도매인에 대한 지정승인 취소 시 청문 절차를 거치지 않았더라도 위법하지 않음.
사실관계
- 원고는 1953.6.30.부터 구 중앙도매시장법에 따라 목포시 명의로 개설된 목포시농수산물도매시장의 도매업무대행자로 있다가, 1976.12.31. 농수산물유통및가격안정에관한법률(이하 법) 시행으로 같은 법에 의한 위 도매시장의 지정도매인이 됨.
- 1988.1.20.경 임시판매장이 폐쇄되고, 원고가 새로운 장소에서 청과부류 도매행위를 요청했으나, 원고가 영업을 자진 폐쇄하고 본사 및 청과류시장의 대지 및 건물을 타에 매각하는 등 도매시장 기능이 마비됨.
- 피고(시장)는 원고에게 농산물도매시장 허가기준에 적합한 사실 확보 및 이전 계획을 요구했으나 원고가 응하지 못함.
- 피고는 전라남도지사에게 위 시장의 개설허가취소와 원고에 대한 지정도매인지정승인 취소를 요청함.
- 전라남도지사는 1988.8.5. 위 시장의 개설허가를 취소하고 원고에 대한 지정도매인지정승인을 취소함.
- 이에 따라 피고는 1988.8.8. 원고에 대하여 이 사건 지정도매인지정취소처분을 함.
핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단
도매시장 폐쇄 조치의 당연무효 여부
- 피고가 도지사에게 도매시장 개설허가취소 및 지정도매인지정승인 취소를 요청하여 도지사가 이를 취소하고 피고가 원고의 지정도매인 지정을 취소함으로써 도매시장이 폐쇄됨.
- 이 과정에서 피고가 법 제12조 제4항에 규정된 3개월 전 허가를 받지 않았거나, 도지사가 적용 법규를 법 제63조 제1항, 제2항으로 잘못 들었더라도, 이러한 하자는 중대하고 명백한 하자로 볼 수 없어 피고의 도매시장 폐쇄 조치가 당연무효는 아님.
- 법원은 도매시장의 목적, 의미, 기능 및 폐쇄 경위를 고려할 때, 절차상 하자가 있었으나 그 정도가 당연무효에 이를 정도는 아니라고 판단함.
관련 판례 및 법령
- 농수산물유통및가격안정에관한법률 제12조 제4항: "개설자가 도매시장을 폐쇄하고자 할 때에는 그 3월 전에 농림수산부장관의 허가를 받아야 한다."
- 농수산물유통및가격안정에관한법률 제63조 제1항, 제2항
지정도매인 지정승인 취소처분의 적법성
- 농수산물유통및가격안정에관한법률의 관계 규정에 따르면 지정도매인은 개설된 도매시장의 존속을 전제로 함.
- 도매시장이 폐쇄된 이상, 지정도매인 지정승인을 취소함에 있어 원고가 법 제63조 제2항에 규정된 명령이나 처분에 위반한 일이 없거나, 도지사가 법 제63조 제4항에 규정된 청문 절차를 거치지 않았더라도, 폐쇄된 도매시장의 지정도매인인 원고에 대한 지정승인 취소가 위법하다고 할 수 없음.
- 그 지정승인이 취소됨에 따라 피고가 지정도매인 지정을 취소한 것이 권한 없이 행한 위법한 처분이라고 볼 수 없으며, 재량권의 범위를 넘는 것도 아님.
- 법원은 도매시장의 폐쇄라는 전제 조건이 사라졌으므로, 지정도매인의 지위 또한 유지될 수 없다고 판단함.
관련 판례 및 법령
- 농수산물유통및가격안정에관한법률 제63조 제2항: "지정도매인이 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령이나 처분에 위반한 때에는 그 지정을 취소할 수 있다."
- 농수산물유통및가격안정에관한법률 제63조 제4항: "제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 허가 또는 지정을 취소하고자 할 때에는 미리 당해 개설자 또는 지정도매인에게 청문할 기회를 주어야 한다."
- 대법원 1990.5.8. 선고 89누7740 판결
검토
- 본 판결은 도매시장 폐쇄라는 근본적인 상황 변화가 발생했을 때, 관련 행정처분(지정도매인 지정취소)의 적법성을 판단함에 있어 절차적 하자가 있더라도 그 하자가 중대하고 명백하지 않다면 당연무효로 보지 않는다는 점을 명확히 함.
- 또한, 지정도매인의 지위가 도매시장의 존속을 전제로 한다는 법리를 재확인하여, 시장이 폐쇄된 경우 청문 절차 미이행 등 일부 절차적 하자가 있더라도 지정취소 처분이 위법하지 않다고 판단한 점은 행정의 효율성과 법적 안정성을 고려한 것으로 보임.
- 이는 행정처분의 유효성을 판단함에 있어 실질적인 위법성 여부와 함께 하자의 중대성 및 명백성을 종합적으로 고려해야 함을 시사함.
판시사항
가. 도지사가 농수산물유통및가격안정에관한법률에 따른 도매시장의 개설허가를 취소함과 동시에 원고에 대한 지정도매인지정승인을 취소하고 이에 따라 피고 시장이 원고에게 지정도매인지정을 취소함으로써 결과적으로 위 도매시장의 폐쇄조처에 이름에 있어 절차상의 하자가 있으나 그 하자가 중대하고 명백한 하자라고 볼 수 없어 피고의 위 도매시장 폐쇄조처가 당연무효는 아니라고 본 사례 나. 도매시장이 폐쇄된 경우 도지사가 농수산물유통및가격안정에관한법률 제63조 제2항을 위반하지 아니한 도매시장의 지정도매인에 대한 지정승인을 같은 법 제63조 제4항의 청문절차를 거치지 아니하고 취소하고, 이에 따라 시장이 지정도매인지정을 취소한 처분의 적부(적극)재판요지
가. 피고 시장이 도지사에게 청과도매시장의 개설허가취소와 지정도매인지정승인의 취소를 요청하여 도지사가 농수산물유통및가격안정에관한법률에 따른 도매시장의 개설허가를 취소함과 동시에 원고에 대한 지정도매인지정승인을 취소하고 이에 따라 피고가 원고에게 지정도매인지정을 취소함으로써 결과적으로 위 도매시장의 폐쇄조처에 이름에 있어 피고가 같은법 제12조 제4항에 규정된 대로 3월 전에 허가를 받지 아니하였다거나 도지사가 그 적용법규로 같은법 제12조 제4항을 들어야 할 것임에도 같은 법 제63조 제1항, 제2항으로 잘못 든 하자가 있었다고 하더라도 그러한 정도의 하자는 중대하고 명백한 하자라고 볼 수 없어 피고의 위 도매시장 폐쇄조처가 당연무효라고 볼 수 없다. 나. 농수산물유통및가격안정에관한법률의 관계규정에 의하면 지정도매인은 개설된 도매시장의 존속을 전제로 하는 것이므로 도매시장이 폐쇄된 이상은 그 도매시장의 지정도매인지정승인을 취소함에 있어서 원고가 같은 법 제63조 제2항에 규정된 명령이나 처분에 위반한 일이 없다거나 도지사가 같은 법 제63조 제4항에 규정된 청문절차를 거치지 아니하였다고 하더라도 폐쇄된 도매시장에서의 지정도매인인 원고에 대하여 도지사가 그 지정승인을 취소한 것이 위법하다고 할 수 없으며 그 지정승인이 취소됨에 따라 피고가 지정도매인지정을 취소한 것이 권한 없이 행한 위법한 처분이라고 볼 수 없다.참조조문
가.나. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제12조 제4항, 제17조, 제63조 제1항, 제2항 가. 행정소송법 제19조 나. 농수산물유통및가격안정에관한법률 제63조 제4항, 행정소송법 제27조이 유
원고의 상고이유를 판단한다(원고 소송대리인의 상고이유서제출기간경과 후에 제출된 것이므로 원고의 상고이유를 보충하는 범위 내에서). 1. 원심판결이유에 의하면 원심은, 그 채택증거에 의하여 원고는 1953.6.30.부터 구 중앙도매시장법에 의하여 목포시의 명의로 자기가 부지 및 건물을 제공하고 자본을 투자하여 개설된 목포시 항동 6의1 소재 목포시농수산물도매시장의 도매업무대행자로 있다가 1976.12.31. 농수산물유통및가격안정에관한법률(이하 법이라고만 칭한다)이 공포 시행되면서 법부칙 제3조 제3항에 의하여 같은 법에 의한 위 도매시장의 지정도매인이 된 사실, 1977.1.26.경부터 위 목포시 농수산물도매시장은 위 항동 6의1 소재 대지 및 건물을 본장으로, 목포시 호남동 1의251 소재 대지 및 건물을 청과부류 취급의 분장으로, 같은 동 1의 471 소재 대지 및 건물을 수산부류 취급의 분장으로 사용되어 오다가 1977.5.18.경에는 목포시 호남동 1의10 외 5필지의 대지가 같은 해 6.10.부터 같은 해 12.31.까지의 임시판매장으로 지정되었는데, 위 호남동 1의 10 외 5필지의 대지는 그 기한이 경과한 후에도 사실상 임시판매장으로 계속 사용되다가(1986.5.3.경에는 전라남도지사로부터 목포시의 새로운 공영도매시장이 개설될 때까지 그 곳에서의 임시경매행위를 승인받은 적은 있었다) 1988.1.20.경 위 임시판매장은 폐쇄된 사실, 그 후 원고가 1988.3.15. 피고에게 목포시 용해동 143의29 대지 외 1필지에서 청과부류도매행위를 하겠다고 요청하자 피고는 그곳에서 1988.5.1.부터 2년간 임시로 농산물의 경매행위를 승인하고 1988.4.9. 목포시 농수산물도매시장업무규정을 개정하여 시장명칭을 목포청과도매시장으로 하고(수산물도매시장의 업무는 1982.1.26. 이미 타에 이관되었다) 위치는 목포시 항동 6의1을 본사로, 같은 시 호남동 1의251 외 1필지를 청과류시장으로, 같은 시 용해동 143의29 외 1필지를 채소류시장으로 규정하였으나 원고가 위 채소류시장에서의 영업을 3일 만에 자진 폐쇄하였고 피고시는 목포청과도매시장의 기능이 위와 같이 마비되자 그 실태를 조사해 본 결과 원고가 위 본사 및 청과류시장의 대지 및 건물을 타에 매각하였고, 1988.6.10. 목포세무서장에게 도매업계를 제출한 것을 발견한 사실, 피고는 1988.6.21. 청문회를 열어 원고에게 농산물도매시장허가기준에 적합한 사실을 확보하여 이전할 수 있는 구체적인 계획을 요구하였으나 원고는 그 요구에 응하지 못한 사실, 이에 피고는 더 이상 피고명의로 개설한 위 목포청과도매시장을 존속시킬 수 없다고 판단하여 같은 해 7.9. 농림수산부장관으로부터 그 권한을 위임받은 전라남도지사에게 위 시장의 개설허가취소와 원고에 대한 위 시장의 지정도매인지정승인의 취소를 요청하고 전라남도지사가 같은 해 8.5. 위 시장의 개설허가를 취소하고 원고에 대한 지정도매인지정승인을 취소하자 이에 따라 피고는 같은 해 8.8. 원고에 대하여 이 사건 지정도매인지정취소처분을 한 사실등 판시사실을 인정하였는 바, 원심판결의 이유설시를 기록과 대조 검토하여 보면 원심이 거친 증거의 취사선택과 그에 따른 사실인정은 수긍이 되고 거기에 소론과 같은 채증법칙위배로 인한 사실 오인의 위법이 있다 할 수 없다. 2. 원심이 확정한 바에 의하면, 피고가 전라남도지사에게 이 사건 포청과도매시장의 개설허가취소와 지정도매인지정승인의 취소를 요청하여 전라남도지사가 법 제63조 제1항, 제2항에 따라 위 도매시장의 개설허가를 취소함과 동시에 원고에 대한 지정도매인지정승인을 취소하고 이에 따라 피고가 원고에게 지정도매인지정을 취소하였다는 것인 바, 기록상 위 도매시장의 개설자인 피고에게 법 제63조 제1항 소정의 어떠한 취소사유가 있음을 발견할 수 없으며 법 제12조 제4항의 "개설자가 도매시장을 폐쇄하고자 할 때에는 그 3월 전에 농림수산부장관의 허가를 받아야 한다"는 규정과 그 밖에 도매시장 및 지정도매인에 관한 위 법률의 관계규정에 비추어 보면 피고가 전라남도지사에게 위 도매시장의 개설허가취소요청을 한 것과 전라남도지사가 그 개설허가를 취소한 것은 모두 결국 위 도매시장의 개설자인 피고가 위 법 제12조 제4항에 따라 위 도매시장의 폐쇄허가요청을 하고 전라남도지사가 이를 허가로 한 것으로 볼 수 있다 할 것이므로 이 사건에서 위 도매시장의 개설자인 피고는 농림수산부장관으로부터 위임받은 전라남도지사의 허가를 받아 위 도매시장을 폐쇄하고 이에 따라 원고에게 지정도매인지정을 취소한 것이라고 볼 수 있을 것이다. 또한 이와 같이 피고가 위 도매시장을 폐쇄하는 과정에서 위 법규 소정의 3월 전에 허가를 받지 아니하였다거나 전라남도지사가 그 적용법규를 잘못 들었다고 하여도 그러한 정도의 하자는 법 소정의 농수산물도매시장의 목적, 의미, 기능 등과 원심이 인정한 이 사건 도매시장의 폐쇄조처에 이른 경위에 비추어 볼 때 이를 중대하고 명백한 하자라고 볼 수 없어 피고의 위 도매시장 폐쇄조처가 당연무효라거나 달리 폐쇄로 볼 수 없는 것은 아니라고 할 것이다. 한편 위 법률의 관계규정에 의하면 지정도매인은 개설된 도매시장의 존속을 전제로 하는 것이므로 이 사건에서와 같이 개설된 도매시장이 폐쇄된 이상은 그 도매시장의 지정도매인지정승인을 취소함에 있어서 소론과 같이 원고가 법 제63조 제2항 소정의 이 법 또는 이 법에 의하여 발하는 명령이나 처분에 위반한 일이 없다거나 전라남도지사가 법 제63조 제4항에 규정된 청문절차를 거치지 아니하였다고 하더라도 폐쇄된 도매시장에서의 지정도매인인 원고에 대하여 전라남도지사가 그 지정승인을 취소한 것이 위법하다고 할 수 없으며, 그 지정승인이 취소됨에 따라 피고가 지정도매인지정을 취소한 것이 권한없이 행한 위법한 처분이라고 볼 수 없고 ( 당원 1990.5.8. 선고 89누7740 판결 참조) 또 재량권의 범위를 넘는 것이라고 할 수도 없을 것이다. 같은 취지에서 원심이 피고의 이 사건 지정도매인지정취소처분은 적법하다고 판단한 것은 정당하고 거기에 소론과 같은 법리를 오해한 위법이 없으므로 논지는 모두 이유없다. 3. 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.대법관 최재호(재판장) 윤관 김주한 김용준
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