대법원 1988. 9. 27. 선고 87누106,107 판결 수익자부담금부과처분무효확인등
파기환송
판시사항
재판요지
주문
판결이유
AI 요약
시조례상 도로수익자부담금 부과대상 아닌 공사비 합산 부과처분의 효력
결과 요약
- 광주시가 도로수익자부담금 부과대상 사업으로 삼을 수 없는 보도조성 및 가로등 설치 공사비용을 노면 포장 공사비에 합산하여 도로수익자부담금을 부과한 처분은 법규에 근거가 없는 위법한 처분으로, 그 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연무효임.
- 원심판결을 파기하고 사건을 광주고등법원에 환송함.
사실관계
- 광주시가 1983년부터 1984년까지 광천동 공단입구에서 백운동 광장에 이르는 도로의 포장공사를 시행함.
- 피고는 위 공사비 합계 금 1,585,655,254원에 대하여 도로수익자부담금을 산정하여 원고들에게 부과 고지함.
- 위 공사비 중 1차 공사비(금 497,521,284원)는 도로포장공사비가 아닌 보도조성 및 가로등 설치 공사비용이었음.
- 광주시 도로수익자부담금징수조례 제3조는 도로 또는 광장의 신설, 확장, 노면의 포장공사만을 부과대상 사업으로 규정하고, 보도조성 및 가로등 설치 공사는 포함하지 않음.
- 잘못 산입된 보도조성 및 가로등 설치 공사비용이 전체 공사비의 약 1/3에 해당함.
핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단
도로수익자부담금 부과처분의 위법성 및 당연무효 여부
- 쟁점: 광주시가 도로수익자부담금 부과대상 사업이 아닌 보도조성 및 가로등 설치 공사비용을 노면 포장 공사비에 합산하여 부과한 처분이 위법하며, 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인지 여부.
- 법리: 행정처분이 법규에 근거가 없는 위법한 처분이고, 그 하자가 중대하며 객관적으로 명백한 경우 당연무효임.
- 법원의 판단:
- 피고가 도로수익자부담금 부과대상 사업으로 삼을 수 없는 보도조성 및 가로등 설치 공사비용을 노면 포장 공사비에 합산하여 부과한 처분은 광주시 도로수익자부담금징수조례 제3조에 위반하여 위법함.
- 잘못 산입된 보도조성 및 가로등 설치 공사비용이 전체 공사비의 약 1/3에 육박하므로, 이러한 부과처분은 법규에 근거가 없는 위법한 처분으로서 그 하자가 중대하다고 판단함.
- 위 처분이 위법하다는 점은 근거 법규인 징수조례의 해석상 다툼의 여지가 없으므로, 그 하자는 객관적으로 명백하다고 판단함.
- 따라서 이 사건 수익자부담금 부과처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라고 판시함.
- 원심이 위 처분이 위법하기는 해도 당연무효는 아니라고 판단한 것은 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 것으로, 판결 결과에 영향을 미쳤다고 봄.
관련 판례 및 법령
- 광주시 도로수익자부담금징수조례 제3조: 도로 또는 광장의 신설, 도로 또는 광장의 확장, 노면의 포장공사 등 3가지가 도로수익자부담금 부과대상 사업으로 규정됨.
- 광주시 도로수익자부담금징수조례 제2조 제3호: "노면포장공사"라 함은 포장도로가 아닌 도로에 노폭의 1/3이상을 포장하는 것으로 규정됨.
검토
- 본 판결은 행정처분의 당연무효 사유인 '하자의 중대성'과 '하자의 명백성' 판단 기준을 명확히 제시함.
- 조례에 명시되지 않은 비용을 합산하여 부과한 행위의 위법성을 확인하고, 그 위법성이 전체 공사비의 상당 부분을 차지할 경우 중대한 하자로 인정될 수 있음을 보여줌.
- 행정청의 자의적인 법규 해석 및 적용에 대한 사법적 통제를 강화하는 의미가 있음.
- 유사 사례에서 조례 등 근거 법규의 문언적 해석을 통해 부과처분의 적법성을 판단하는 중요한 선례가 될 수 있음.
판시사항
시조례상 도로수익자부담금부과대상사업으로 삼을 수 없는 보도조성 및 가로등설치공사비용을 노면의 포장공사비에 합산한 도로수익자부담금부과 처분의 효력재판요지
광주시가 도로수익자부담금징수조례 제3조에 의하여 도로수익자부담금부과대상사업으로 삼을 수 없는 보도조성 및 가로등설치공사비용을 노면의 포장공사비에 합산하여 도로수익자부담금부과처분을 하였고 그 잘못 산입된 보도조성 및 가로등설치공사비용이 전체공사비의 3분의 1 정도가 된다면 위와 같은 부과처분은 법규에 근거가 없는 위법한 처분으로서 그 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여 당연무효이다.대법원
판결
원고, 상고인
원고 1 외 27인 원고들 소송대리인 변호사 ○○○
피고, 피상고인
광주직할시 서구청장 소송대리인 변호사 ○○○
이 유
상고이유에 대하여, 1. 원판결이유에 의하면, 원심은 이 사건에서 문제가 된 광주시 광천동 소재 공단입구에서 백운동 광장에 이르는 길이 2.8킬로미터, 노폭 40미터의 도로는 원래 소외 광주시(원심 공동피고)가 1968.-1972.까지의 사이에 토지구획정리사업에 의하여 개설한 도로로서 그 포장공사비는 당시 체비지 매각대금으로 충분히 확보되어 있었는데도 불구하고 위 광주시는 당시 위 도로의 일부만을 포장하고는 남는 비용을 일반회계로 전용 소비한 뒤 1983.-1984.에야 비로소 위 포장누락된 부분에 대한 포장공사를 마저 실시하였고, 피고는 그 비용충당을 위하여 이 사건 수익자부담금부과처분을 하였으므로 위 부과처분은 결국 2중 부과행위이어서 위법할 뿐만 아니라 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라는 원고들의 주장에 대하여 소외 광주시가 원고들 주장과 같이 이 사건 도로에 대한 포장공사비를 확보하였음에도 불구하고 이를 일반회계로 전용 소비한 사실을 인정할 증거가 없다하여 이를 배척하였는바 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정당하고 여기에 소론과 같은 채증법칙위배(기록에 의하면, 피고는 원고들의 위 주장사실을 다투고 있음이 분명하므로 의제자백으로 처리할 것은 아니다) 심리미진 등의 위법사유는 없다. 그리고 원심은 설령 위와 같은 원고들 주장사실이 인정된다 하더라도 위와 같은 사유는 이 사건 수익자부담금부과처분의 취소사유는 될지언정 그 하자가 중요, 명백한 것이라고 볼 수 없어 당연무효사유는 아니라고 판단하였는바 원심의 위와 같은 판단은 원고들 주장사실이 인정되는 경우에 가정적으로 판단한 불필요한 내용에 불과하므로 그 판단에 설령 잘못이 있다해도 원고들의 주장을 배척한 결과에는 영향이 없다. 논지는 이유없다. 2. 광주시도로수익자부담금징수조례 제3조 제3호에 의하면, 도로수익자부담금 부과대상사업의 하나로 "노면의 포장공사"가 규정되어 있고, 위 조례 제2조 제3호에 의하면 "노면포장공사"라 함은 포장도로가 아닌 도로에 노폭의 1/3이상을 포장하는 것으로 규정되어 있는 바, 그 취지는 도로 전부가 비포장인 경우에 노폭의 1/3이상을 포장하는 경우는 물론, 도로의 일부가 이미 포장되어 있는 경우라도 포장되지 아니한 부분이 노폭의 1/3이상 된다면 이에 대한 포장공사 또한 수익자부담금부과대상으로서의 "노면포장공사"에 해당하는 것으로 풀이함이 상당하다. 원심이 같은 견해에서 이 사건 도로는 일부만 미리 포장되어 있었고, 비포장부분이 노폭의 1/3이상에 해당한다 하여 이에 대한 포장공사를 수익자부담금부과대상으로서의 "노면포장공사"에 해당한다고 판단하였음은 정당하고 여기에 소론과 같은 법리오해의 위법은 없다. 논지 또한 이유없다. 3. 원판결이유에 의하면, 원심은 그 채택한 증거를 종합하여 피고는 이 사건 도로포장공사를 1,2차로 나누어 1차는 비용 금 497,521,284원을 들여 1983.3.21.부터 같은해 10.28.까지, 2차는 비용 금 1,088,133,970원을 들여 1984.6.20부터 같은해 12.21까지 각 시행한 후 그 공사비 합계 금 1,585,655,254원에 대하여 이 사건 도로수익자부담금을 산정한 후 원고들에게 부과고지하였으나 사실은 위 공사비 중 1차 공사비는 보도조성 및 가로등설치공사비용이었지 도로포장공사비용은 아니였던 사실을 적법히 확정하고, 나아가 광주시도로수익자부담금징수조례 제3조에 의하면, 도로 또는 광장의 신설, 도로 또는 광장의 확장, 노면의 포장공사 등 3가지가 도로수익자부담금부과대상 사업으로 규정되어 있을 뿐 위와 같은 보도조성 및 가로등설치공사 등은 도로수익자부담금부과대상인 공사로 규정되어 있지 않다고 한 후, 그렇다면 피고가 보도조성 및 가로등설치공사비를 도로포장공사비에 합산하여서 한 이 사건 도로수익자부담금부과처분은 위 징수조례에 위반한 것이어서 위법하다고 판시하면서도 다만 위와 같은 사실만으로는 위 부과처분이 중대하고도 명백한 하자가 있어 당연무효로 되는 것은 아니라 하여 원고들의 주장을 배척하였다. 그러나 원심이 인정한 바와 같이 피고가 도로수익자부담금부과대상 사업으로 삼을 수 없는 보도조성 및 가로등설치공사비용을 노면의 포장공사비에 합산하여 도로수익자부담금부과처분을 한 이 사건에 있어서 잘못 산입된 위 보도조성 및 가로등설치공사비용이 전체공사비의 1/3에 육박하고 있다면 위와 같은 부과처분은 법규에 근거가 없는 위법한 처분으로서 그 하자는 중대하다 할 것이고, 또 위 처분이 위법하다 함은 근거법규인 위 징수조례의 해석상 다툼의 여지가 없으므로 그 하자는 객관적으로 명백하다 할 것이다. 결국 이 사건 수익자부담금부과처분은 그 하자가 중대하고 명백하여 당연무효라 할 것인데 원심은 이에 반하여 위 처분은 위법하기는 해도 당연무효는 아니라고 판단하였으니 이는 행정처분의 당연무효에 관한 법리를 오해한 것으로 위법하고 이와 같은 원심의 잘못은 판결결과에 영향을 미쳤음이 명백하다. 논지는 이유있다. 4. 그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단은 이를 생략한 채 원판결을 파기하고, 사건을 다시 심리판단케 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 관여법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.대법관 김주한(재판장) 이회창 배석
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