환경오염 우려로 인한 건축허가 반려처분의 재량권 일탈·남용 여부 판단 기준

결과 요약

• 환경오염 발생 우려를 이유로 한 건축허가 반려처분이 재량권 일탈·남용에 해당하는지 여부를 판단함에 있어, 행정청의 재량적 판단은 폭넓게 존중되어야 하며, 감정의견이 일부 다르다는 사정만으로 쉽게 위법하다고 단정할 수 없음을 밝히며, 원심판결을 파기하고 사건을 환송함.

사실관계

• 원고는 사육두수 8만 수 규모의 계사를 신축하기 위해 건축허가를 신청하였음.
• 피고(영광군)는 악취, 소음, 토양오염, 비산먼지 등 환경오염으로 인근 마을에 피해 발생이 우려되어 입지가 부적합하다는 사유로 건축허가 신청을 반려하는 처분을 하였음.
• 이 사건 신청지는 국토계획법상 생산관리지역, 농림지역에 해당하며, 주변은 농경지가 펼쳐진 전형적인 농촌마을임.
• 신청지로부터 300m 이내 거주 세대주 1인에게는 동의를 받았으나, 필수 동의 구역 경계로부터 70m 떨어진 곳에 마을이 형성되어 있고, 1km 이내에 5개 마을이 신청지 중심에 위치함.
• 신청지로부터 남쪽으로 약 650m 떨어진 곳에 △△저수지가 위치함.
• 제1심 현장검증 결과, 무창계사도 환기구를 통해 악취가 발생할 수 있으며, 신청지와 인근 주거지역 사이에는 악취를 차단할 지형지물이 없어 악취 발생 시 인근 주거지에 직접적인 영향을 미칠 우려가 있음.
• 원심은 악취발생 억제 무창계사 방식, 우수 및 폐수 처리 계획, 사후 규제 가능성, 영광군 내 다른 무창계사 운영 등을 근거로 피고의 처분이 비례의 원칙 위반 및 재량권 일탈·남용에 해당한다고 판단하였음.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

1. 국토계획법상 용도지역 내 건축허가의 성격 및 사법심사 대상과 기준

• 국토계획법이 정한 용도지역 안에서의 건축허가는 건축법 제11조 제1항에 의한 건축허가와 국토계획법 제56조 제1항의 개발행위허가의 성질을 아울러 가짐.
• 개발행위허가는 허가기준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정된 부분이 많아 그 요건에 해당하는지 여부는 행정청의 재량판단의 영역에 속함.
• 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 함.
• 사실오인과 비례·평등의 원칙 위반 여부 등이 그 판단 기준이 됨.

관련 판례 및 법령

• 건축법 제11조 제1항: 건축물을 건축하려는 자는 시장·군수 등의 허가를 받아야 함.
• 건축법 제11조 제5항 제3호: 건축허가를 받으면 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 간주됨.
• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 제1항 제1호, 제2호: 시장·군수 등의 허가 대상이 되는 개발행위로 건축물의 건축, 토지의 형질 변경 등을 들고 있음.
• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호, 제3항: 시장·군수 등은 개발행위허가의 신청 내용이 허가기준에 맞는 경우에만 개발행위허가를 하되, 그 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 용도지역의 구분에 따라 대통령령으로 정하도록 규정함.
• 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제56조 제1항 [별표 1의2] ‘개발행위허가기준’ 제1호 (라)목 (2): 개발행위허가는 주변 환경이나 경관과 조화를 이루고, 당해 지역 및 그 주변 지역에 환경오염 등이 발생할 우려가 없는 경우에만 가능함.
• 대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181 판결
• 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29205 판결

2. 환경 훼손·오염 우려 개발행위 허가에 대한 재량권 일탈·남용 심사 방법 및 고려사항

• 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 함.
• 헌법 제35조 제1항에 따라 환경권이 헌법상 기본권으로 명시되고 국가와 국민에게 환경보전 노력 의무가 부과된 점을 고려해야 함.
• 환경정책기본법 제1조, 제2조, 제4조, 제5조, 제6조에 따라 환경보전을 우선적으로 고려해야 하는 점을 고려해야 함.
• '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있음.
• 행정청의 당초 예측이나 평가와 일부 다른 내용의 감정의견이 제시되었다는 등의 사정만으로 쉽게 행정청의 판단이 위법하다고 단정할 것은 아님.
• 대법원은 원심이 악취, 소음, 토양오염, 비산먼지 등 환경오염 발생 우려를 이유로 한 피고의 건축허가 반려처분이 재량권 일탈·남용에 해당한다고 판단한 것은 행정청의 재량행위에서 재량권의 일탈·남용 여부의 심사에 관한 법리를 오해하였거나 필요한 심리를 다하지 아니하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 보았음.

관련 판례 및 법령

• 헌법 제35조 제1항: 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 함.
• 환경정책기본법 제1조: 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리·의무와 국가 및 지방자치단체, 사업자의 책무를 구체적으로 정함.
• 환경정책기본법 제2조: 국가·지방자치단체·사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 함.
• 환경정책기본법 제4조, 제5조, 제6조: 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 환경보전을 위한 책무를 규정함.

참고사실

• 이 사건 신청지는 주변 마을 경계의 능선에 위치하여 악취, 소음, 토양오염 및 비산먼지 등 피해를 줄 가능성이 크고, △△저수지 등 수계의 악영향 및 침수 또는 방류로 인한 농업용수오염의 우려가 큼.
• 원심은 사후적 규제가 가능하다고 판단하였으나, 대법원은 사후적 규제만으로는 주거 등 환경회복에 한계가 있을 수밖에 없다고 보았음.
• 현재 이 사건 신청지 주변에는 대규모 양계장이 운영 중인 곳은 없는 것으로 보임.

검토

• 본 판결은 환경오염 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가 여부 판단이 재량행위임을 명확히 하고, 그 재량권 일탈·남용 여부를 심사할 때 환경권 보호의 중요성과 행정청의 예측적 판단을 폭넓게 존중해야 함을 강조함.
• 특히, 감정의견이 행정청의 당초 평가와 일부 다르다는 사정만으로 행정청의 판단을 쉽게 위법하다고 단정해서는 안 된다는 점을 명시하여, 환경 관련 개발행위 허가 분쟁에서 행정청의 재량권 행사에 대한 사법적 통제의 한계를 제시함.
• 이는 환경보전의 중요성을 인정하면서도, 불확실한 미래 상황에 대한 행정청의 전문적 판단을 존중하려는 태도를 보여주는 것으로 해석됨.