대법원 2013. 6. 27. 선고 2011두22419 판결 사업시행인가처분일부취소

상고기각

주문

판결이유

AI 요약

도시정비법상 정비기반시설의 무상 양도 범위 및 도로의 행정재산 인정 요건

결과 요약

도시정비법상 정비기반시설의 무상 양도 범위는 정비사업시행인가 이전에 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설로 한정됨을 확인하고, 사실상 도로로 사용되었더라도 도로관리청의 노선 인정 공고 등이 없었다면 행정재산으로 인정하기 어려움을 판시하여 원고의 상고를 기각함.

사실관계

원고는 이 사건 정비구역에서 주택재개발사업을 시행하기 위하여 설립된 도시정비법상 주택재개발정비사업조합임.
이 사건 국유지는 정비구역 내 토지로서 현황은 도로이나, 도로관리청이 노선 인정 공고 등을 하거나 도로법 및 그 시행령에 따라 도로구역의 결정·고시를 한 적이 없음.
원고는 이 사건 국유지가 도시정비법 제65조 제2항 후단에 따라 무상 양도되는 정비기반시설에 해당한다고 주장함.
원고의 사업시행변경인가 신청에 따라 피고는 ‘용도폐지되는 정비기반시설’이 존재하지 아니하는 내용으로 사업시행변경인가를 하였음.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

1. 도시정비법 제65조 제2항에서 정한 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’의 의미

법리: 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 따라 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미함.
법원의 판단: 이 사건 국유지는 도로관리청의 노선 인정 공고 등이 없었으므로, 도시정비법 제65조 제2항 후단에 정한 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설로서 사업시행자에게 무상으로 양도되는 것’에 해당하지 아니한다고 판단함.

2. 도로가 행정재산이 되기 위한 요건 및 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 인정되는 기준 시기

법리: 구 국유재산법상 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 됨. 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정이나 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 국토계획법이나 도시정비법이 정한 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 수 있음.
법원의 판단: 이 사건 국유지가 사실상 주민들의 통행로로 사용되었다는 사정만으로는 행정재산이 되었다거나 공공용물로서 공용개시행위가 있었다고 보기 어렵다고 판단함.

3. 사업시행변경인가에 따른 부관의 위법성 판단

법리: 사업시행변경인가 신청에 따라 피고가 ‘용도폐지되는 정비기반시설’이 존재하지 아니하는 내용으로 사업시행변경인가를 한 경우, ‘용도폐지되는 정비기반시설’에 관한 당초 사업시행인가 내용은 그것이 존재하지 아니하는 것으로 변경되어 이 사건 부관 전단 부분이 본체인 행정행위와 모순되지 아니하게 됨.
법원의 판단: 원심의 이유 설시에 부적절한 점이 없지 않으나, 이 사건 부관 전단 부분이 결국 위법하지 아니하다고 본 원심의 판단은 결론에 있어서 정당하다고 판단함.

검토

본 판결은 도시정비법상 정비기반시설의 무상 양도 범위를 명확히 하여, 정비사업시행인가 이전의 도시관리계획 결정 여부를 중요한 기준으로 제시함. 이는 재개발 사업 추진 시 사업시행자가 무상 양도를 기대할 수 있는 기반시설의 범위를 예측 가능하게 하여 법적 안정성을 높이는 데 기여함.
또한, 도로의 행정재산 인정 요건에 대해 단순한 사실상 사용을 넘어 법령에 따른 지정, 행정처분, 또는 특정 절차를 거친 설치 행위가 필요함을 재확인함. 이는 국유재산의 관리 및 처분에 있어 명확한 기준을 제시하며, 향후 유사 사건에서 국유재산의 성격 판단에 중요한 지침이 될 것으로 보임.
사업시행변경인가에 따른 부관의 위법성 판단에 있어서는, 변경 인가를 통해 당초 인가 내용이 실질적으로 변경되었음을 인정하여 부관의 위법성을 부정함. 이는 행정행위의 변경에 따른 부관의 유효성 판단에 있어 실질적인 내용 변화를 고려해야 함을 시사함.

대법원

판결

원고, 상고인

불광제4구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 변호사 ○○○ ○ ○○)

피고, 피상고인

서울특별시 은평구청장 (소송대리인 법무법인 ○우 담당변호사 ○○○)

환송판결

대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결

원심판결

서울고법 2011. 8. 12. 선고 2011누9654 판결

주 문

상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다.

이 유

상고이유[상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 상고이유보충서, ‘상고이유보충서(추가)’, ‘상고이유보충서(추가2)’의 각 기재는 상고이유를 보충하는 범위 내에서]를 판단한다. 1. 상고이유 제1점, 제2점에 대하여 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항은 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”고 규정하고 있다. 그런데 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조 제4호 (다)목 및 (라)목 그리고 제11호에 의하면, 국토계획법상 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 같은 법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 따른 정비사업이 포함되는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 따라 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이라고 할 것이다. 그러므로 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 따라 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결, 대법원 2013. 1. 24. 선고 2011두27193 판결 등 참조). 원심은, 원고가 이 사건 정비구역에서 주택재개발사업을 시행하기 위하여 설립된 도시정비법상 주택재개발정비사업조합에 해당함을 전제로, 이 사건 국유지가 이 사건 정비구역 내에 있는 토지로서 그 현황은 도로이지만, 도로관리청이 노선 인정 공고 등을 하여 직접 그 토지를 공공용 도로로 사용하거나 도로법 및 그 시행령에 따라 도로로 사용 또는 수용할 토지의 지번 및 소유자 등을 특정하여 도로구역의 결정·고시를 한 적이 없다는 이유를 들어, 이 사건 국유지는 도시정비법 제65조 제2항 후단에 정한 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설로서 사업시행자에게 무상으로 양도되는 것’에 해당하지 아니한다고 판단하였다. 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면 원심의 위와 같은 판단은 환송판결의 취지에 따른 것으로서 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 도시정비법 제65조 제2항 후단의 ‘정비기반시설’에 관한 법리를 오해하여 그 입법 취지나 문언, 헌법상 체계정당성의 원리나 평등원칙 및 비례원칙에 어긋나게 위 규정을 해석함으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다. 이 부분 상고이유의 주장은 이유 없다. 2. 상고이유 제3점에 대하여 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것. 이하 같다)상 행정재산은 국가 소유의 재산으로서 그 종류로는 공용재산, 공공용재산, 기업용재산이 있고, 공공용재산은 국가가 직접 그 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말하며(구 국유재산법 제4조 제2항), 그중 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 되는 것이다. 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정이나 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 국토계획법이나 도시정비법이 정한 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 수 있다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결 등 참조). 이러한 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 원심이 이 사건 국유지가 사실상 주민들의 통행로로 사용되었다는 사정만으로 행정재산이 되었다거나 공공용물로서 공용개시행위가 있었다고 보기 어렵고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같이 구 국유재산법에 관한 법리를 오해하여 그 적용을 간과하는 등의 위법이 없다. 3. 상고이유 제4점에 대하여 원심은 그 채택 증거에 의하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 원고의 사업시행변경인가 신청에 따라 피고가 ‘용도폐지되는 정비기반시설’이 존재하지 아니하는 내용으로 사업시행변경인가를 한 이상 ‘용도폐지되는 정비기반시설’에 관한 당초 사업시행인가 내용은 그것이 존재하지 아니하는 것으로 변경되었고, 그로 인하여 이 사건 부관 전단 부분은 본체인 행정행위와 모순되지 아니하게 되었다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 이 부분 이유 설시에 부적절한 점이 없지 아니하나, 이 사건 부관 전단 부분이 결국은 위법하지 아니하다고 본 원심의 판단은 결론에 있어서 정당하고, 거기에 행정행위의 위법성에 관한 판단을 잘못하여 판결 결과에 영향을 미친 위법이 없다. 이 부분 상고이유의 주장은 받아들일 수 없다. 4. 상고이유 제5점에 대하여 이 부분 상고이유의 주장은 이 사건 부관 전단 부분의 위법 여부와 관련이 없는 사유를 내세워 원심의 판단을 탓하는 것에 불과한 것으로서 판결 결과에 영향을 미친 위법 사유에 관한 주장에 해당하지 아니하므로 받아들일 수 없다. 5. 결론 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 김소영(재판장) 신영철 이상훈(주심) 김용덕

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