대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두22498 판결 사업시행인가처분일부취소

파기환송

주문

판결이유

AI 요약

도시정비법상 '무상 양도되는 정비기반시설' 및 '용도 폐지되는 정비기반시설'의 범위

결과 요약

도시정비법 제65조 제2항에서 정한 '사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설'은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미함.
주택재개발정비사업 구역 내 '현황도로'는 도로관리청이 도로구역으로 결정·고시한 적이 없다면 도시정비법 제65조 제2항 후단에 정한 '정비사업으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설'에 해당하지 않음.
원심은 현황도로가 사실상 공중의 통행에 제공되었다는 이유로 용도 폐지되는 정비기반시설에 해당한다고 판단하였으나, 이는 법리를 오해한 위법이 있어 파기 환송됨.

사실관계

원고는 서울 은평구 불광동 일대에서 주택재개발사업을 시행하기 위해 설립된 주택재개발사업조합임.
이 사건 국유지는 정비사업 구역 내에 있는 토지로, 현황은 도로임.
도로관리청이 이 사건 국유지에 대해 노선 인정 공고 등을 하거나 도로법에 따라 도로로 사용 또는 수용할 토지의 지번 및 소유자 등을 특정하여 도로구역의 결정·고시를 한 적은 없음.
피고는 이 사건 국유지를 용도가 폐지되는 정비기반시설에 포함시키는 내용의 사업시행계획을 인가하면서, 사업지구 내 국유지에 관하여 관리처분인가 신청 전에 매매계약을 체결하도록 하는 부관을 둠.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

도시정비법상 '무상 양도되는 정비기반시설'의 의미

법리: 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능 회복 및 주거환경 정비를 목적으로 제정된 법률임.
법원의 판단: 도시정비법 제65조 제2항에서 정한 '사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설'은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미함.

'현황도로'가 '용도 폐지되는 정비기반시설'에 해당하는지 여부

법리: 위에서 제시된 '무상 양도되는 정비기반시설'의 의미에 비추어, 정비사업시행인가 이전에 도시관리계획으로 결정되어 설치된 기반시설이 아닌 경우 '용도 폐지되는 정비기반시설'에 해당하지 않음.
법원의 판단: 이 사건 국유지는 현황은 도로이나, 도로관리청이 도로구역 결정·고시를 한 적이 없으므로, 도시정비법 제65조 제2항 후단 소정의 '정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설'에 해당하지 않음. 원심이 사실상 공중의 통행에 제공되었다는 사정만으로 용도 폐지되는 정비기반시설에 해당한다고 판단한 것은 법리 오해임.

참고사실

피고가 현황도로에 불과한 이 사건 국유지를 용도가 폐지되는 정비기반시설에 포함시킨 사업시행계획을 인가하면서도, 이를 매수하도록 하는 부관을 둔 점에 대해, 원심은 추가 심리하여 부관의 유효 여부를 판단해야 함을 덧붙임.
도시정비법 제28조 제1항: "사업시행자는 정비사업을 시행하고자 하는 경우에는 사업시행계획서에 정관등과 그 밖에 국토교통부령으로 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수등의 인가를 받아야 한다."
도시정비법 제65조 제3항: "국가 또는 지방자치단체는 제2항에 따라 사업시행자에게 무상으로 양도된 정비기반시설을 그 용도에 따라 관리하여야 한다."
도시정비법 제65조 제4항: "제2항에 따른 정비기반시설의 무상 양도 및 귀속에 관한 사항은 대통령령으로 정한다."
도시정비법 시행령 제41조 제2항 제11호: "사업시행계획서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다. 11. 용도가 폐지되는 정비기반시설의 명세 및 그 가액"

검토

본 판결은 도시정비법상 정비기반시설의 무상 양도 및 용도 폐지 기준을 명확히 함으로써, 현황도로와 같이 도시관리계획으로 결정되지 않은 시설은 무상 양도 대상이 아님을 분명히 하였음.
이는 재개발사업 시행 시 국공유지 처리와 관련하여 사업시행자와 국가 또는 지방자치단체 간의 분쟁을 예방하고, 사업의 예측 가능성을 높이는 데 기여할 것으로 보임.
특히, 사실상 도로로 사용되었더라도 공식적인 절차를 거치지 않은 경우에는 법적 지위가 달라질 수 있음을 명확히 하여, 행정 절차의 중요성을 강조한 판결임.
사업시행인가 시 부관의 유효성 판단에 대한 추가 심리 지시는, 행정청의 인가 내용과 부관 간의 모순 여부를 면밀히 검토해야 한다는 점을 시사함.

대법원

판결

원고, 피상고인

불광제4구역주택재개발정비사업조합 (소송대리인 법무법인 ○티 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

피고, 상고인

서울특별시 은평구청장 (소송대리인 법무법인 ○우 담당변호사 ○○○ ○ ○○)

원심판결

서울고법 2010. 9. 16. 선고 2009누36967 판결

주 문

원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다.

이 유

상고이유를 살펴본다. 1. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항은 “시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”라고 규정하고 있다. 그런데 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제2조 제4호 (다)목 및 (라)목 그리고 제11호에 의하면, 국토계획법상의 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 계획과 도시개발사업 또는 정비사업에 관한 계획은 같은 법상의 도시관리계획에 해당하고, 도시관리계획을 시행하기 위한 도시계획사업에 도시계획시설사업과 도시정비법에 의한 정비사업이 포함되는 점 등에 비추어 보면, 도시정비법은 국토계획법상의 도시관리계획에 의거하여 도시기능의 회복이 필요하거나 주거환경이 불량한 지역을 계획적으로 정비하고 노후·불량건축물을 효율적으로 개량하기 위하여 필요한 사항을 규정하기 위한 목적으로 제정된 법률이라고 할 것이므로, 도시정비법 제65조 제2항에서 정하는 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업시행인가 이전에 이미 국토계획법에 의하여 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다고 봄이 상당하다 ( 대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결, 대법원 2009. 1. 30. 선고 2008두3630 판결 등 참조). 2. 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 원고는 2007. 1. 26. 서울 은평구 불광동 550 일대 27,645㎡에서 주택재개발사업을 시행하기 위하여 설립된 도시정비법상 주택재개발사업조합인 사실, 이 사건 국유지는 이 사건 정비사업 구역 내에 있는 토지로서 그 현황이 도로이나, 도로관리청이 노선 인정 공고 등을 하여 직접 그 토지를 공공용 도로로 사용하거나 도로법 제24조 및 동법 시행령 제19조에 따라 도로로 사용 또는 수용할 토지의 지번 및 소유자 등을 특정하여 도로구역의 결정·고시를 한 적이 없는 사실을 알 수 있는바, 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 국유지는 도시정비법 제65조 제2항 후단 소정의 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설’에 해당하지 않는다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고, 원심은 이 사건 국유지가 사실상 공중의 통행에 제공된 도로로 이용되어 왔다는 사정 등을 들어 정비사업 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설에 해당한다고 판단하였으니, 원심판결에는 도시정비법 제65조 제2항 후단 규정의 적용에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 3. 한편 도시정비법 제28조 제1항, 제65조 제3항, 제4항 및 동법 시행령 제41조 제2항 제11호의 각 규정에 의하면, 용도가 폐지되는 정비기반시설을 포함하여 사업시행자가 매입할 국·공유지의 대상 및 그 가액은 사업시행인가시에 모두 확정되는데, 이 사건 사업시행인가서(갑 제3호증의 1), 용도폐지되는 정비기반시설 조서(갑 제4호증의 1), 사업시행인가고시(갑 제2호증)에 의하면, 피고는 이 사건 국유지를 용도가 폐지되는 정비기반시설에 포함시키는 내용의 사업시행계획을 인가하면서 사업지구 내 국유지에 관하여 관리처분인가 신청 전에 매매계약을 체결하도록 하는 부관을 두고 있음을 알 수 있는바, 원심으로서는, 피고가 도시정비법 제65조 제2항에 따른 무상양도의 대상은 정비사업시행인가 이전에 도시관리계획으로 결정되어 설치된 기반시설을 의미한다고 주장하면서도 현황 도로에 불과한 이 사건 국유지를 용도가 폐지되는 정비기반시설에 포함시킨 사업시행계획을 인가한 이유가 무엇인지, 이 사건 국유지를 용도가 폐지되는 정비기반시설에 포함시킨 것과 이를 매수하도록 하는 부관이 서로 모순되는 것은 아닌지 여부 등에 관하여 추가로 심리하여 그에 따라 이 사건 부관의 유효 여부를 판단하여야 함을 덧붙여 둔다. 4. 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하게 하기 위하여 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

대법관 이홍훈(재판장) 김능환 민일영(주심) 이인복

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