토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재된 것만으로 행정재산에 해당하는지 여부

결과 요약

• 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 그 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 할 수 없음을 판시함.
• 원심판결을 파기하고, 사건을 제주지방법원 합의부에 환송함.

사실관계

• 원심은 1963. 2. 6. '각령 1,191호 1급 국도와 2급 국도의 노선지정의 건'에서 제주시에서 한라산을 경유하여 남제주시 서귀읍까지 제주서귀포선의 2급 국도인 국도 101호선의 노선을 지정하였다가, 1967. 1. 1. 대통령령 제2845호에 의하여 노선번호를 국도 제11호선으로 변경한 사실을 인정함.
• 제주시 노선별지번조서(국도, 지방도)에 국도 11호선에 편입된 토지로 제주시 아라동 (이하 지번 1 생략) 도로 99,440㎡ 중 9,327㎡가 기재되어 있는 사실을 인정함.
• 제주시 아라동 (이하 지번 2 생략) 도로 58,199㎡는 1993. 12. 23. 위 제주시 아라동 (이하 지번 1 생략) 도로 99,440㎡로부터 분할되어 나온 토지인 사실을 인정함.
• 원심은 이 사건 원심판결의 별지도면 표시 (나), (사) 부분 토지를 비롯한 제주시 아라동 (이하 지번 2 생략) 도로 58,199㎡는 도로로서의 형태를 갖추고 도로법에 따른 노선의 지정 공고에 의하여 공공용물로 사용이 결정됨으로써 공용개시가 있었다고 판단함.
• 원심은 위 토지가 국유재산법 제5조 제2항 본문에 의하여 시효취득의 대상이 되지 아니하는 행정재산이라고 판단함.

핵심 쟁점, 법리 및 법원의 판단

행정재산의 성립 요건

• 국유재산법상의 행정재산은 국가가 소유하는 재산으로서 직접 공용, 공공용, 또는 기업용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 의미함.
• 도로와 같은 인공적 공공용 재산은 법령에 의하여 지정되거나 행정처분으로써 공공용으로 사용하기로 결정한 경우, 또는 행정재산으로 실제로 사용하는 경우의 어느 하나에 해당하여야 비로소 행정재산이 됨.
• 특히 도로는 도로로서의 형태를 갖추고, 도로법에 따른 노선의 지정 또는 인정의 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 도시계획법 또는 도시재개발법 소정의 절차를 거쳐 도로를 설치하였을 때에 공공용물로서 공용개시행위가 있다고 할 것임.
• 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사정만으로 바로 그 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 할 수는 없음.
• 원심이 인정한 사실에 의하더라도 국도 11호선에 편입된 토지는 제주시 아라동 (이하 지번 1 생략) 도로 99,440㎡ 중 일부인 9,327㎡뿐이라는 것인바, 이 사건 계쟁토지가 위 9,327㎡의 일부에 해당한다고 단정할 수 없으며, 이는 별개의 증거로 입증하여야 함.
• 기록을 살펴보아도 이 사건 계쟁토지가 국도 11호선에 편입된 9,327㎡의 일부에 해당한다고 단정하기에 충분한 증거는 찾아볼 수 없음.
• 따라서 원심이 이 사건 계쟁토지가 시효취득의 대상이 되지 아니하는 행정재산에 해당한다고 단정한 것은 행정재산에 관한 법리를 오해하였거나 필요한 심리를 다하지 아니하고 증거 없이 사실을 인정하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 판단함.

관련 판례 및 법령

• 국유재산법 제4조 제2항
• 대법원 1996. 1. 26. 선고 95다24654 판결
• 대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결

검토

• 본 판결은 토지의 지목이 도로이고 국유재산대장에 등재되어 있다는 사실만으로는 해당 토지가 도로로서 행정재산에 해당한다고 볼 수 없음을 명확히 함.
• 행정재산의 성립을 위해서는 법령에 의한 지정, 행정처분에 의한 공공용 결정, 또는 실제 공공용으로 사용되는 경우 중 하나에 해당해야 하며, 특히 도로의 경우 도로법 등 관련 법규에 따른 공용개시행위가 있었음이 입증되어야 함을 강조함.
• 원심이 이 사건 계쟁토지가 국도 11호선에 편입된 일부 토지에 해당한다는 충분한 증거 없이 행정재산으로 단정한 것은 위법하다고 보아 파기환송함으로써, 행정재산의 인정에 있어 엄격한 증명을 요구하는 태도를 보임.
• 이는 국유재산의 시효취득 여부 판단에 있어 행정재산의 범위를 신중하게 해석해야 함을 시사하며, 국유재산 관련 분쟁에서 행정재산임을 주장하는 측은 객관적이고 구체적인 공용개시행위를 입증해야 할 책임이 있음을 명확히 함.